近日，某生态环境局对一起涉嫌“未取得环境影响评价批复，擅自开工建设项目”的环境违法行为进行了立案调查。由于涉案项目不符合产业发展有关政策，项目也不符合所在区域规划要求，无论处罚与否，该项目都无法通过环境影响评价文件审批，即违法行为改正不了。由此还会产生两个后果：一是如果进行处罚，生态环境部门可能被扣上“为了处罚而处罚”的“帽子”。二是由于无法获取环评批复，即便是处罚了，当事人也不会积极履行处罚决定，后续可能要面临当事人信访、复议、诉讼问题。
考虑到可能出现上述执法风险，有部分同志建议对违法行为不予立案；而有的同志认为，对违法行为置之不理可能会面临履职尽责不到位被问责、追责的风险。“处罚了不负责”“不处罚不尽责”，这类问题是当前基层执法人员面临的矛盾和困境。
如果环境违法行为没有纠正、整改的可能性，是否要对其进行处罚？如何处理把握处罚与违法行为改正的关系？笔者认为，要重点摒弃、纠正以下模糊认识和错误做法。
改不了不是不立案、不处罚的合法理由
《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。据此把纠正违法行为视为实施行政处罚的唯一功能和目的过于片面，根据《中华人民共和国行政处罚法》第一条规定，行政处罚的目的之一是维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。行政处罚对违法当事人而言，除了纠正违法行为和惩戒功能外，还具有引导警示教育公众的功能。把违法行为能否改正纠正作为是否处罚的前提缺少法律依据，是对行政处罚法的误读误解。
如果对不落实环境保护要求，破坏生态环境管理秩序，损害公众社会生态环境利益的违法行为不给予必要的惩戒，势必会造成不良的社会示范效应，可谓是“只见树木不见森林”。
从法治角度看，改不了、纠正不了不是不立案、不处罚的合法理由，不能将违法行为没有纠正的可能性作为阻碍行政处罚的刚性因素。
不可将处罚与整改无依据地“捆绑”
一些地方调查处理“未批先建”违法行为，把实施接受行政处罚作为获取环境影响评价审批文件的前提，不处罚就不批准，不批准违法行为就改正不了，认为处罚既是纠正违法行为的手段，也是违法行为改正的前提条件。这无疑是将处罚与许可“捆绑”，使行政处罚带有极强的目的性和任务性。
行政处罚与行政许可是具有相对独立性的两个程序，将处罚作为审批许可的前置条件没有法律依据，违背依法行政原则及其有关要求。
个别执法部门不能准确定位处理行政处罚决定与责令改正违法决定的关系，认为责令改正违法行为是实施行政处罚的法定程序。例如，个别执法部门认为，若调查违法行为时违法行为已不存在或已完成整改，此种情况下导致没有下达责令改正违法行为决定书，会出现“不责改而处罚”程序违法问题。在程序上，相对于行政命令、行政许可等行政处罚具有一定的独立性，没有法律依据地将行政处罚与其他行政行为有关程序捆绑，不仅会导致程序违法，更会影响行政处罚和其他行政行为的独立性、权威和行政效果。
笔者认为，从执法程序上，要保证行政处罚案件的“独立性”，主动排除其他“非法律因素”干扰。
处罚只是执法监管的手段之一，不是最终目的
处罚仅仅是执法监管的手段之一，而不是最终目的。当前，个别执法人员存在“只要处罚了，就履职尽责了”，没有把关注点放在违法行为的改正上，只管处罚的过程不问处罚的效果，把行政处罚当作免责的“挡箭牌”。尤其是在调查处理上级交办和群众信访举报问题时，过分地强调行政处罚的尽责免责及对违法当事人的惩戒功能作用。把行政处罚过程化、形式化，不仅是对自身不负责，更是对当事人不负责。
笔者认为，作为执法人员，要把行政处罚放在环境管理的大局中，从维护当事人权益、优化营商环境和保护改善环境的角度把握行政处罚。对违法行为进行处罚是法定职责，管理服务是政治责任，要履行好执法与服务的双重职责。要强化树立“医护意识”，既要“扶伤”也要积极努力地去“救死”。“开了方子”“动了手术”后，还要做好相应的“护理”工作。既要精准医治，还要精心护理，对违法当事人存在的问题，在技术、政策等方面做好服务和指导，积极主动地帮助解决违法行为改正过程中遇到的困难与问题。
作者单位：山东省临沂市生态环境局莒南县分局
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来源：中国环境APP
编辑：周亚楠
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