“扩大内需是当前中国宏观经济管理最突出的任务。中央经济工作会议提出“全方位扩大国内需求”“以政府投资有效带动社会投资”。本文研究认为，从国际比较看，我国服务业投资尤其是公共服务投资占比远低于发达国家平均水平，我国在教育、文化、体育、地下网管、城市道路等公共领域的投资还有很大潜力。据本文不完整测算，未来5年中国至少还有约31万亿元的增量公共投资空间：提升城市存量公共建设和公共服务质量需要公共投资23.6万亿元；推进流动人口市民化会为70个大中城市带来超3000万的人口增量，满足增量人口的需求要求增量公共投资约7.5万亿元。未来公共投资的资金来源可遵循以下原则：❶ 对于主要惠及地方、没有现金流回报的投资项目，应严格纳入地方政府预算，未来5年平均每年可额外增加3-4万亿元地方政府债务限额用于各地城市建设和公共服务升级；❷ 对于主要惠及地方，有一定现金流回报的项目，应由地方政府引入政策性金融资金和市场化资金，地方政府予以补贴；❸ 对于惠及全国的投资项目，应由中央政府主导投融资。
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* 本文作者系中国金融四十人论坛资深研究员、中国社科院世界经济与政治研究所副所长张斌，中国金融四十人研究院朱鹤、盛中明、刘怡彤。本文版权归中国金融四十人研究院所有，未经书面许可，禁止任何形式的转载、复制或引用。受版面所限略去正文注释和参考文献。”公共投资的潜力与空间文 | 张斌 朱鹤 盛中明 刘怡彤
短期内走出需求不足的负向螺旋循环，需要公共部门投资发挥引领作用。支持和扩大家庭消费的政策对扩大需求会有帮助，特别是从中长期来看这应该是扩大内需的支柱。但是从短期来看，私人部门的投资和信贷身处在需求不足的负向螺旋循环当中，难以凭借自身力量逆转走势，政府主导的公共部门投资和政府信贷增长应该在短期内打破负向螺旋循环中发挥引领作用。
扩大公共投资和政府债务面临着诸多担心和疑虑。比较突出的担心和疑虑是加剧产能过剩、政府（隐性）债务风险、投资空间不足等。对于产能过剩担忧：公共投资主要是公益和准公益类的投资，很少涉及制造业，新增公共投资更多是对其他行业的赋能，并不会直接增加新的产能。对于政府债务风险担忧：我们在中专门讨论了政府债务问题，基本结论是当前中国政府部门有充分的举债空间，但在举债的融资工具和投资布局方面需要做出调整。
对于中国的公共投资空间：国际比较看，我国服务业投资占比远低于发达国家平均水平，公共服务业投资的占比尤其低。在教育、文化、体育、地下网管、城市道路等公共领域的投资还有很大差距。我们测算未来5年中国至少还有约31万亿的增量公共投资空间：
一是存量的改善，城市生活品质升级。提高城市常住人口（包括存量流动人口）的人均城市建设水平和公共服务质量，保障房建设、旧房改造、城市路网提升、地下管网改造以及图书馆、博物馆、体育馆建设需要公共投资23.6万亿。
二是增量的需要，帮助流动人口安家。流动人口市民化后，家庭随迁必然带来城市人口增加，由此带来增量的城市建设和公共服务需求。当前面临安家落户难的流动人口主要是大城市城区的流动人口，这些区域流动人口市民化将给70个大中城市带来约3300万的人口增量，产生城市公共投资需求7.5万亿。
对于未来5年31万亿增量公共投资的资金来源，应该坚持开大前门、堵住后门，根据投资项目的公益属性、惠及范围是当地还是全国，确定合理的融资来源。公共项目投资不应该以谋求商业回报率为评价标准，更应该看重其公益性质。
走出需求不足需要
公共投资的引领作用
扩大内需是当前中国宏观经济管理最突出的任务。对此，一种流行的看法是从我国的需求结构来看，居民消费需求的占比较低，投资需求的占比较高，因此扩大内需的重点是扩大家庭消费需求。将扩大居民消费在总需求中的占比作为中长期的、结构性的目标非常正确，通过较大力度的改革举措提高居民的可支配收入水平和消费水平也是越快越好。但是在短期内，主要寄希望于通过扩大居民消费走出当前的需求不足局面难度较大，原因有三：
第一，支持家庭消费扩张的政策应该是中长期的政策和制度安排，不适合当作周期性政策。持续地扩大家庭消费需要两方面支持，一方面是提高劳动者收入、优化收入分配和提高社会福利保障水平；另一方面是提高住房、教育、医疗等方面的可得性和性价比，特别是为外出打工群体提供在工作城市安家的相关配套和服务。
这些政策和制度安排都应该是长期的、稳定的，不应该是周期性的。举例而言，中央和地方财政增加对低收入群体的社会福利保障支出，如果今年要增加2万亿，那么明年后年也至少应该保持这个增幅，不宜根据经济周期变化做调整。与此相对比，支持投资的政策，无论是政府支持的公共投资还是对私人部门投资的政策支持都可以是暂时性的、周期性的，可以根据需要随时调整。
第二，消费是慢变量。经验上来看，消费与投资相比是慢变量，短期内变化幅度较小。近年来需求不足的突出表现是房地产和政府主导的投资下降、企业盈利下降和信贷下降这些快变量之间的负向螺旋循环，带动着总支出、总收入、信贷这些加总变量之间的负向螺旋循环，这个过程中居民消费和劳动者收入这些慢变量被动地跟着一起下降。相应的，在劳动者收入和消费彻底走出负向循环的过程中，也需要先见到投资和信贷的显著改善。
实践当中我们也缺少短期内大幅提升消费的政策经验。过去几年，我国采取了以旧换新、消费券、提升消费场景等众多手段提升消费，这些手段在局部消费领域发挥了较大作用，但是对总体消费的增长贡献相对有限。
以目前国内情况来看，短期内走出需求不足局面，大概需要额外4-５万亿的总支出增加。如果４-５万亿主要来自居民消费，意味着居民消费要在目前水平上额外增长10%以上，这种增幅在历史上没有出现过，短期内如何实现没有经验。如果４-５万亿主要来自公共投资，这带来的投资增速上升历史上有过多次，政府和相关机构也有较为充分的经验积累。政府和相关机构需要为朝着扩大消费的方向努力，做出更多的改革，但这是个需要摸索的过程，难以一蹴而就。
数据来源：Wind
第三，中央政府发钱扩大消费的乘数效应与中央政府投资的乘数效应难辨高低。以短期内走出需求不足为目标，判断应该支持消费还是投资的取舍关键在于乘数效应大小。假定边际消费倾向为ａ，０＜ａ＜１，通过扩大１单位中央政府投资带来的支出乘数效应是１／（１－ａ）。如果中央政府投资同时有地方政府配套支出增加ｐ单位，则乘数效应是（１＋ｐ）／（１－ａ）。如果将１单位财政用于给居民部门发钱，然后再由居民部门扩大消费支出，由此带来的支出乘数效应是ａ／（１－ａ）。
中央政府投资的乘数效应更大，是因为政府１单位投资直接形成了支出，这１单位支出进入下一轮循环，进而形成放大乘数效应，考虑到地方政府配套支出以后，中央政府投资的乘数会更大。如果政府将１单位收入给与居民，居民可支配收入提高１单位，会形成ａ的支出，然后再进入下一轮循环。举例而言，如果居民的边际消费倾向是0.５，地方政府的配套支出是１：１，中央政府增加１单位投资的支出乘数效应是４倍，中央政府将１单位收入转移给私人部门带来的支出乘数效应是１倍。
这个乘数的估算只是个初步的演练，并不能由此判断出中央政府投资的乘数一定大于支持消费的乘数。如果政府第一轮的投资支出当中只形成了少数人的收入，而这些人获得收入以后只有很少的支出，这会降低财政投资的乘数效应。如果只有中央政府投资增加，没有地方政府配套的投资增加，这也会降低乘数效应。如果政府发钱是有针对性地增加了边际消费倾向较高的低收入群体的收入，则通过发钱带来的乘数效应会更大一些。
即便如此，这个测算还是提示我们，地方政府的配套支出会提高中央政府投资的乘数效应，较低的边际消费倾向会更大幅度地（从第一轮支出开始）压减支持消费的乘数效应。中央政府投资的乘数效应未必会低于发钱支持消费的乘数效应。
短期内走出需求不足的负向螺旋循环，需要公共部门投资和公共部门信贷发挥引领作用。支持和扩大家庭消费的政策对扩大需求会有帮助，特别是从中长期来看这应该是扩大内需的支柱。但是短期来看，投资和信贷是快变量，私人部门的投资和信贷身处在需求不足的负向螺旋循环当中，难以凭借自身力量逆转走势，有能力打破负向螺旋循环的是政府主导的公共部门投资和政府信贷增长。下面我们主要讨论中国的公共投资空间。
固定资产投资的国际对比
我们选择了美国、日本、韩国、英国、德国、法国和意大利的固定资产投资数据作为参照样本，与中国的固定资产投资进行结构对比。发达国家的数据来源于OECD数据库及其政府网站，这里选择了2013-2022或2013-2023年各行业投资在全部固定资产投资中占比的均值作为参照对象。中国的数据为2022年各行业固定资产投资在全部固定资产投资中的占比。
为了进行有效比较，我们对中国的服务业分类进行了重新整理，以匹配国际标准。具体来说，“批发和零售业”“住宿和餐饮业”“信息传播、软件和信息技术服务业”“金融业”“租赁和商务服务业”“科学研究、技术服务和地质勘查业”“居民服务、修理和其他服务业”“文化、体育和娱乐业”被合并列示为“私人服务业”。此外，“教育”“卫生和社会工作”“公共管理、社会保障和社会组织”被归入“公共服务业”。对比的主要发现如下：
第一，中国公共基础设施投资、制造业投资以及农业投资在全部固定资产投资中的占比远高于发达国家相关行业的投资占比。2022年我国公共基础设施投资在全部固定资产投资中的占比达到26.3％，超出发达国家10％左右的水平。我国制造业投资在全部固定资产投资中的占比33.1％，低于样本期中韩国的占比34.3％，远高于其他发达国家的占比。
数据来源：OECD、各国政府部门
第二，我国房地产投资的投资占比与发达国家相比处于中间水平。在经历了近年来的房地产市场大幅调整以后，我国房地产投资在全部固定资产投资中的占比大幅下降，2022年只有20.8％。与发达国家过去十多年房地产投资在全部固定资产投资中的占比相比较，低于法国、德国、英国、意大利这些欧洲国家的占比，与美国、韩国和日本的占比大致持平。
第三，我国服务业投资占比远低于发达国家平均水平，公共服务业投资的占比尤其低。我国公共服务业的固定资产投资占比为4.9%，发达国家的投资占比在11%至25%之间；我国私人服务业的固定资产投资占比为9.5%，发达国家的投资占比则位于15%至30%之间，不论是在公共领域，还是私人领域，中国服务业的固定资产投资占比都远低于发达国家水平。
数据来源：OECD、各国政府部门
第四，公共投资方面，我国在电力和燃气、铁路、公路、机场、港口码头等基础设施方面有大量投资和长足进步，很多领域已经接近发达国家水平甚至超过发达国家水平。但是在教育、文化、体育、地下网管、城市道路等公共领域的投资还有很大差距。
比如我国百万人平均拥有的图书馆、博物馆、体育场地、城市人均道路长度等远远落后于发达国家水平。截至目前，我国地级以上城市城区有1.1亿流动人口难以在常住地安居，当地政府缺少相应的保障性住房以及各种教育和医疗配套服务，这背后有大量的公共投资缺口。
数据来源：《中国城市建设年鉴》、OECD、各国政府部门
进一步提升城市生活品质，缓解城市病，让流动人口在工作所在地安家生活，离不开扩大城市公共服务和公共管理领域的投资。这些公益类投资是进一步推动中国居民生活品质升级必不可少的保障。
接下来，我们粗略估算了未来五年中国城市所需的公共投资规模，主要包括两个方面：一是存量的改善，提高存量城市常住人口（包括存量流动人口）的人均城市建设水平和公共服务质量；二是增量的需要。流动人口市民化后，家庭随迁必然带来城市人口增加，由此带来增量的城市建设和公共服务需求。
未来五年城市建设相关的公共投资空间
（一）存量提升的公共投资空间
存量提升的公共投资，主要是针对当前已经在城市工作和生活的人群，提升相关的公共设施和公共服务水平，提升其在城市的生活品质和工作效率。
1. 保障房建设：资金需求4-6万亿元
住房是居民生活的基本保障之一。从全国平均水平看，我国城镇居民人均住房面积达到一些发达国家70%的水平。发达国家中人均住房面积最高的国家是美国（接近70平方米），德国、法国和英国的人均住房面积均在40平方米左右，日本的人均住房面积只有22.8平方米。根据公开数据，目前我国城镇居民人均住房建筑面积为40平方米左右，按照1.3的系数折算成使用面积大概是30平方米，已经相当于欧洲发达国家70%的水平、显著高于日本。
我国住房在空间分布上存在严重不均衡，一线城市住房明显短缺、居住用地供应明显不足。据2020年人口普查数据和中国金融四十人研究院的计算，一线城市的人均住房面积只有29平方米，显著低于其他城市40平方米左右的水平。一线城市的人均居住用地面积较其他城市的差距则更大，只有17平方米；二线城市人均居住用地面积30平方米，也偏低，三线和其他城市有40平方米。一线城市居民较其他城市住得更挤；同时，居住用地供应不足、住房容积率过高，居住质量也较其他城市更低。二线城市的居住质量也有提升空间。
数据来源：《中国城市建设年鉴》
如果未来5年住房的空间分布更加均衡，一、二线城市的人均住房面积达到目前的全国平均水平，且其中一半的增量住房由保障房提供的话，那么未来5年一、二线城市将分别有3.4、0.9亿平方米的保障房建设需求，合计将产生4-6万亿的保障房建设投资需求。（需要注意的是，流动人口市民化后，家庭随迁带来城市人口增加，会进一步提升保障房建设投资需求。对此，后文将另做讨论。）
数据来源：作者自行测算
1）一二线城市合计需增加保障房居住用地1.4亿平方米，产生约5000亿元的土地开发整理成本。一二线城市保障房建设需求合计4.3亿平方米，保障房容积率可以设定在偏高水平（3.0左右），则需要增加居住用地约1.2亿平方米。若增加的居住用地完全来自扩展城市建成区面积，则增加保障房用地的结果仅仅是让一线城市当前建成区占市区面积的比例从15.7%提高至16.1%，这是完全可以实现的增量土地供应；对二线城市建成区占市区面积比例的影响则微乎其微。考虑到土地一级开发的成本约3000-4000元/平方米，一二线城市增加保障住房用地产生约5000亿元的土地开发整理成本。
2）取得土地使用权的成本约1.8-3.7万亿元。据Wind数据，2023年一、二线城市住宅用地出让均价分别为6万元/平方米、1.5万元/平方米。保障性住房具有保民生的政策属性，其土地出让价格可以有较大幅度降低。若出让价格按照市场均价的50%计算，则一、二线城市建造保障房需要的土地出让成本约3.7万亿元；若出让价格按照市场均价的25%计算，则需要1.8万亿元。
3）一、二线城市保障房建造成本合计约1.8万亿元（住房建造成本约4100元/平方米）。
2. 城市住房更新改造：资金需求2.4万亿元
……
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