“十五五”时期锚定财政科学管理的着力点

马海涛

“十五五”规划纲要在部署“健全现代财政制度”时明确指出，深化财税体制改革，发挥积极财政政策作用，加强财政科学管理，增强财政可持续性。

当前，国际环境动荡复杂、大国博弈越发激烈，国内存在有效需求不足、民生保障不完善、人口结构新趋势等诸多问题，对宏观经济调控、财税体制改革等带来挑战。财政作为国家治理的基础和重要支柱，必须有效应对经济社会发展变化，总结现行财政运行面临的现实挑战，切实提高宏观调控能力、财政政策效能和财政管理水平，更好推动高质量发展。

加强财政科学管理，着力破除体制机制障碍，是“十五五”时期“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”的重要抓手，有助于实现财政治理体系和治理能力新突破，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，是保障

高质量发展的重要切入点。

财政科学管理的内涵与特征

准确把握财政科学管理的内涵与特征，是构建现代财政治理体系的逻辑起点。

从内涵来看，财政科学管理是在传统财政管理基础上的重要革新，是对经验型财政管理的系统性纠偏，是国家治理现代化在财政领域的具体要求。财政科学管理遵循财政经济运行客观规律，运用现代管理理念、技术和方法，对公共资源进行全过程、全链条、全方位的优化配置，重塑财政资源配置方式和治理规则，实现财政管理的科学化转型，推动财政管理水平的整体跃升。在“十五五”时期的新发展格局下，财政科学管理是以科学化为导向、实现财政管理全流程重塑、服务国家战略与高质量发展的财政制度安排。财政科学管理通过优化资源配置，提升财政运行稳定性，为推进中国式现代化提供制度保障，充分发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

从特征来看，财政科学管理呈现科学化、系统化、精细化、标准化、法治化的鲜明特征。其中，科学化是其根本特征，贯穿于财政科学管理全过程；系统化、精细化、标准化、法治化是在科学化基础上不同维度的具体展开，实现财政运行从碎片化向整体性、从经验式向证据式、从粗放型向精准化、从行政化向法治化的深刻转变，推动财政治理体系以更稳定、更透明、更高效的方式运行。具体来看，科学化表现为财政管理遵循客观规律、财政目标的优化、财政决策的合理性。系统化是财政科学管理结构上的落实，核心在于财政治理的整体性与协同性。精细化是财政科学管理标准上的落实，核心在于财政管理的精准性和颗粒度。标准化是财政科学管理制度上的落实，核心在于财政运行全过程的规范性和稳定性。法治化是财政科学管理规范上的落实，核心在于财政管理的规则性和约束性。

财政科学管理面临的挑战与对策建议

进入新发展阶段，高质量发展对财政治理体系提出更高要求。现行财政管理的不适应性日益凸显，内外部环境复杂多变，深层次的结构性矛盾与体制机制障碍亟待破解，其突出表现为财政资源配置、政府间财政关系权责划分、财政运行效能三方面的挑战，并构成制约财政管理水平提高、阻碍新时代财政治理效能增强的关键瓶颈。

面向“十五五”时期，构建与中国式现代化相适应的现代财政制度，必须以财政科学管理为核心抓手。立足当前财政运行面临的挑战，加强财政科学管理应着力构建以深化预算管理制度为核心、以完善现代财政体制为关键、以强化财政运行保障为底线的实施路径，全面推动财政治理体系向更加科学、规范、高效的方向迈进，为经济高质量发展提供坚实的财力保障与制度支撑。

第一，以深化预算管理制度为核心，全面提升财政资源配置效能。

一是加强财政资源统筹，强化国家重大战略财力保障。财政资源统筹能力直接影响国家重大战略保障水平，必须构建全方位、多层次的资源整合与配置体系。应强化全口径预算管理与资源统筹。将税收收入、非税收入、国有资本收益、社会保险基金结余等各类资金逐步纳入预算管理范畴，规范收入管理，提升统筹财力的规模和质量。建立预算编制、审核、执行、监管的全链条协同机制，全面统筹部门预算、专项资金，调整年度工作、重大项目和中长期规划间的平衡，将财政资源优先投向国家战略需要。应完善国有资本经营预算制度。进一步扩大国有资本经营预算覆盖范围，健全国有资本收益上缴机制，动态调整并逐步提高国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。应健全完善政府预算体系。加强一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的统筹衔接，健全跨预算间资金调剂、调入机制，建立结转结余资金定期清理机制，避免资金沉淀与碎片化。应深化财政金融协同联动。拓展财政资金投入方式，通过政府投资基金、贷款贴息、融资担保等市场化手段，提升财政资金对重点领域的增信、引导与撬动作用。引导金融资源和社会资本投向民生保障、科技创新、乡村振兴和绿色发展等重点领域，构建多元化资金投入格局。

二是深化零基预算改革，硬化预算约束标准。深化零基预算改革、硬化预算约束是提升财政支出质量的重要抓手。应深化零基预算改革。坚决打破基数依赖和只增不减的传统惯性，打破支出固化格局。预算管理贯彻以零为基的理念，所有预算支出应对标国家重大战略任务与年度工作重点核定。建立动态调整机制，坚决取消低效无效支出，确保有限财力精准聚焦关键领域。应健全预算管理全链条。健全项目遴选、预算编制、执行监督、绩效评价和评价反馈的全流程预算管理制度，做实做细项目库全生命周期管理。形成事前、事中、事后闭环管理体系，增强预算的纪律性与规范性。

三是健全全过程预算绩效管理，全面提升财政资金使用效益。全面实施预算绩效管理是提升财政治理效能的关键抓手。应加强预算绩效管理。将绩效理念深度融入预算编制、审核、执行、监管全过程，构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。健全绩效评价结果与预算安排、调整的刚性挂钩机制，落实“花钱必问效、无效必问责”，坚决削减低效无效资金投入。

第二，以完善现代财政体制为关键，着力理顺政府间财政关系。

一是明晰财政事权与支出责任，推动各级政府履职尽责。明晰财政事权和支出责任划分是完善现代财政体制的核心任务。应理顺政府间财政关系。梳理中央和地方各级政府的职责边界，优化财政事权结构。推动各级政府财政事权划分与公共服务供给、治理能力相匹配，确保各级政府能够在责任到位、权力适度、资源匹配的框架下高效履职。推动财力与事权同步调整，完善相关配套制度，切实解决基层政府负担过重的问题，提升整体财政治理效能。

二是完善收入划分与转移支付，促进区域协调发展与基本公共服务均等化。构建科学合理的收入分配格局与转移支付制度是实现高质量发展的基石。应完善财政收入划分结构。坚持财政事权与支出责任相适应的原则，进一步理顺省以下政府间收入划分结构。在现行税法规定前提下，适当赋予省级政府税收自主权，支持地方税体系建设，稳步推进增值税分享结构优化和消费税征收环节后移并逐步下划地方。因地制宜培育财源，增强地方政府的稳定财力来源，增强地方自主财力。应健全转移支付制度体系。着力增加一般性转移支付规模，重点支持财力薄弱的地区，减缓区域财力失衡。加强资金分配与财源建设、绩效管理成效挂钩，建立激励相容的绩效评估机制。应兜牢兜实基层“三保”底线。提高“三保”支出在预算安排中优先级，确保基层工资发放、机构运转与基本民生保障无缺口。落实省市县分级责任原则，基层“三保”坚持县级基础为主，省市帮扶兜底工作思路。同时，完善县级基本财力保障机制，对财政困难县给予重点倾斜支持。

三是加强地方政府债务管理，健全适应高质量发展的长效机制。防范化解财政风险是保障财政可持续发展的关键。应加强地方政府债务管理。压实各级政府债务管理主体责任，推进举债责任、用债责任和偿债责任相统一，稳妥化解存量。完善地方债务风险预警制度，健全跨部门联合监管体系，坚决遏制违法违规举债行为，切实防范地方债务风险，严控隐性债务增量。加强专项债管理，提高资金使用效益和项目执行效率，确保债务资金投向具有长期回报和公共属性的重点领域，健全同高质量发展相适应的地方政府债务管理长效机制。

第三，以强化财政运行保障为底线，筑牢财政安全与可持续发展。

一是坚持党政机关过紧日子，强化预算刚性约束。坚持党政机关过紧日子既是严格纪律的政治要求，也是财政运行提质增效的现实需要，必须依托预算刚性约束设立财政运行红线。应落实习惯过紧日子要求。加强预算执行管理，将过紧日子要求转化为常态化制度安排。大力压减会议、培训、差旅、公务接待等非刚性支出，将更多财力用于基本民生保障和重大战略需求。应加强预算刚性约束。加强预算约束意识培育，坚持无预算不支出、有预算不超支的原则。完善预算执行的监控和动态预警机制，严控预算调剂与追加，确保预算资金严格按计划、按用途、按标准使用。

二是加大财会监督力度，严肃财经纪律。财经纪律是维护经济秩序的重要基石。应切实加大财会监督力度，健全财会监督体系。强化部门预算执行、政府采购、专项资金管理等重点领域的监督力度，应用数据分析、动态监控等方式提高监督的精准性和及时性。强化财政部门监督主责，深化与审计、纪检监察等各类主体间的协作，形成监管合力。保持监督高压态势，对违法违规行为从严查处，以强有力的监督硬化财经纪律，确保规范理财、依法用财、廉洁管财的长效机制形成。

三是推进财政数字化转型，为财政管理数智赋能。数字化转型是提升财政运行效率、强化风险防控和加强财政科学管理的重要支撑。应推进财政数字化建设。依托数字化手段重塑业务流程，推进预算管理、资金分配、绩效评价等核心业务的全面数字化发展。推动财政与税务、央行、国资等部门数据实时共享与深度融合，整合多源财政数据，彻底打通部门间数据壁垒。强化大数据、人工智能等前沿技术应用，为财政运行监测、经济形势研判、风险防控预警提供技术支撑，为财政科学管理构建贯通各级政府、覆盖财政资金全生命周期的数字化技术基础。

（作者系中央财经大学校长）

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