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党的二十届四中全会提出，加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕。坚持尽力而为、量力而行，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》进一步明确提出“健全多层次医疗保障体系”“健全社会救助体系”。

医疗救助既是多层次医疗保障体系中托底的制度安排，又是分层分类社会救助体系中的专项救助，已经成为我国兜底性民生保障制度的重要支柱。

经过二十多年的发展，医疗救助领域的核心政策经逐步完善，救助对象从最初的低保对象、特困人员延伸至低保边缘家庭成员、防返贫监测对象、刚性支出困难家庭中符合条件的大病患者（因病致贫重病患者）；资金来源方面，以财政投入为主、社会力量参与的筹资机制得以确立，“分层分类救助”政策基本成型，为救助对象获得基本医疗卫生服务提供了有力保障。

国家医疗保障局的数据提到，2005年至2023年，得到医疗救助的总人次从969万人次增长至2.5亿人次，增长约25倍；医疗救助资金支出从13.8亿元增长到745亿元，增长约54倍。

尽管如此，现行医疗救助制度在实施过程中仍面临诸多挑战，仍需在新的历史方位上进行系统性完善。

文｜李俊杰

责任编辑｜肖莎

视觉编辑 | 王雪

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健全救助对象认定标准

保障对象识别的精准性

精准识别救助对象是医疗救助制度发挥托底保障功能的基础和前提。当前，我国医疗救助对象主要包括六类人员：特困人员、低保对象、低保边缘家庭成员、返贫致贫人口、防止返贫监测对象、因病致贫重病患者。整体而言，特困人员和低保对象的认定标准相对明确、统一，但其余几类救助对象的认定标准在实践中存在着较为明显的地区差异，尚未形成成熟稳定的认定标准。

近年来，国家层面陆续明确了低保边缘家庭成员、返贫致贫人口、防止返贫监测对象、因病致贫重病患者等主体身份的定性标准，为进一步健全各类主体身份的认定标准提供了明确指引。各地在执行国家层面框架性政策的过程中所形成的具体量化标准虽然存在较大差异，但基本上都属于“量”的差异。

基于“社会保障制度更加优化更可持续，基本公共服务均等化水平明显提升”的发展目标，“十五五”期间应重点从统一性、科学性两个方面进一步健全救助对象的认定标准。首先，建议在吸收合理地方经验的基础上，确立各类救助主体身份认定的统一标准，尤其是明确地区经济发展水平、物价水平、医疗成本等因素的量化标准，避免认定标准的碎片化，确保其统一性和明确性。其次，在收入、财产两项核心指标的基础上，引入疾病严重程度、治疗费用、家庭人口结构等相关指标，建立与物价变动、医疗成本变化相挂钩的动态调整机制，增强认定标准本身的科学性和合理性。

健全救助资金筹集机制

保障制度运营的持续性

稳定的资金来源是医疗救助制度持续运营的物质基础。经过二十多年的努力，我国已初步构建起以财政投入为主、社会捐赠及其他资金为补充的救助资金筹集机制。医疗救助资金纳入各级财政预算，形成了中央、省、市、县各级财政共同承担的格局，确保了资金来源的稳定性。

近年来，医疗救助支出总体上持续上升，2022年，全国医疗救助支出626亿元，2023年，全国医疗救助支出746亿元，2024年，全国医疗救助支出746亿元。但在实际运行中，中央财政安排医疗救助补助资金（2022年311亿元，2023年和2024年均为297亿元）增幅远低于救助资金支出增速，地方政府财政匹配资金额度逐年增加，财政投入的结构性失衡日益突显。社会慈善捐赠作为医疗救助资金的重要补充，其作用尚未得到充分发挥。

根据“加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕”的战略部署，“十五五”期间应当着重优化财政投入的结构，明确各级财政责任的比例，建立各级财政投入的动态调整机制；强化中央财政转移支付，缩小区域间保障能力的差距；推进医疗救助基金省级统筹，增强基金的共济能力和抗风险能力。

在优化财政投入机制的基础上，积极破除社会慈善捐的制度性障碍，探索建立社会慈善捐的激励机制，拓展救助资金的来源，为医疗救助基金提供有效补充。

健全救助待遇标准体系

增强医疗救助的公平性

现行医疗救助采用“对象分类、待遇分层”的差别化救助政策，旨在为不同困难程度的人群提供差异化保障。但在实施过程中，由于救助待遇标准按照身份分层确定，“福利悬崖”效应明显，加上地区之间救助待遇标准的差距过大，医疗救助的公平性问题日益凸显。

“十五五”期间应当对救助标准体系进行系统性优化。

首先，建议深化“分类分层救助”改革，推动从“身份”向“需求”的精准延伸。在精准识别既定救助对象的基础上，依据其困难程度、医疗负担以及致贫风险，进一步细化救助待遇的档次与标准。逐步建立“重点救助对象—低收入救助对象—支出型贫困救助对象”梯次保障格局，对特困人员、孤儿等实行按需救助，并给予最高比例的救助；对低保、低保边缘家庭成员，设定合理的起付线和救助比例；对因病致贫重病患者，科学设定“灾难性卫生支出”的标准，将其作为触发救助的关键条件。

其次，建议建立救助待遇标准的动态调整机制。根据经济社会发展水平动态，综合参考本地居民人均消费支出、人均可支配收入、医疗保险政策范围内报销水平以及物价指数等多种因素，构建多因素综合调整模型，确保救助水平具有社会适当性。同时，出台统一的医疗救助待遇清单及标准指引，逐步缩小因经济发展不平衡导致的区域间保障水平的差异，从更高层面实现医疗救助的公平可及，切实增强制度的保障效能和公平属性。

健全相关部门协同机制

增强医疗救助的时效性

医疗救助工作主要涉及医疗保障、民政、卫生健康、乡村振兴等部门。目前，部门间信息共享不及时问题仍然存在，业务协同链条存在“断点”，协同深度不足、效率不高的问题也日益突出。

为切实增强医疗救助的时效性，“十五五”期间应致力于构建一个“数据驱动、衔接顺畅、责任明晰、安全稳定”的常态化协同治理体系。加快构建统一高效业务协同平台，推动建成集对象认定、信息共享、待遇结算、动态监测于一体的协同应用系统，实现民政部门的低收入人口信息、乡村振兴部门的防止返贫监测信息、医保部门的医疗费用结算信息、卫健部门的诊疗信息的实时交互与核验。

还应通过平台预设预警规则，自动筛查高额医疗费用支出户，即时向民政、乡镇（街道）推送预警信息，变“被动申请”为“主动发现”，从源头上压缩救助响应时间。建立“一门受理、一表申请、内部联办”机制，乡镇（街道）受理救助申请后通过协同平台分发至相关部门并行办理，压缩业务流转时间。全面推行“一站式”即时结算，确保救助对象在出院时即可同步完成基本医疗保险、大病保险和医疗救助的结算，实现救助待遇的即时兑现。

健全医疗救助法律制度

确保医疗救助的规范性

当前，医疗救助主要依据《社会救助暂行办法》和相关政策文件运行，整体上还处于政策主导运行的阶段，规范依据位阶不高、政策碎片化、程序性不统一等问题明显。

“十五五”时期是我国社会保障制度走向成熟定型的关键时期，要坚持以人民为中心的发展思想，加快推进医疗救助法律制度建设。为此，建议抓住制定社会救助法和医疗保障法的契机，在法律层面确立医疗救助的核心政策框架。

在此基础上，加强相关配套立法的完善。时机成熟时，推进医疗救助的专门立法，通过系统性立法，构建一个权责清晰、保障适度、运行高效、监管严密、可持续的中国特色医疗救助制度体系。

【作者单位：西南政法大学经济法学院。本文为2020年度重庆市社会科学规划项目“中国特色医疗救助立法研究”（项目编号：2020PY76）的阶段性研究成果】

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