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文 | 《法治周末》记者 吕静
责任编辑 | 韦文洁
2024年12月24日，江苏省盐城市一农民卖1只羊获利180元被大丰区市场监管局罚款10万元的行政诉讼案件，在盐城中院17法庭二审公开审理。
近年来，类似案例屡屡成为关注焦点，原因在于获利与罚款数额相差悬殊，容易让公众产生“小过重罚”“过罚失当”之感。
在行政执法中如何做到张弛有度、宽严相济、法理情相统一，《法治周末》记者近日就此专访了北京师范大学法学院副教授王静，请她作进一步的解读。
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“小过重罚”
引发社会关注
《法治周末》：您如何看待“小过重罚”现象？它可能产生哪些负面影响？
王静：“小过重罚”现象每隔一段时间就有报道，这反映出基层执法还有改进的必要，执法人员对行政处罚法等相关法律学习的不到位和执法的机械化问题，也反映出行政问责还不够科学合理的问题。一些案件的根源在立法，立法时本着“乱世用重典”的出发点，处罚违法情形规定得比较模糊、粗糙或者仅对行为进行处罚、不考虑违法后果，还有的规定起罚数额本身就比较高，造成执法时容易出现“小过重罚”。一些案件是源于执法人员对行政处罚法关于首违不罚、从轻减轻等的规定掌握得不到位，再加上担心行政问责，不敢不罚或者从轻减轻处罚。实践中还有少数案件，是上级领导不当干预案件导致的，在个案中批示要处罚一个、警示一批，造成顶格处罚。
1996年行政处罚法就对处罚与教育相结合有规定，也明确要求不能为了处罚而处罚、收支两条线、一事不再罚等。然而一些基层执法人员虽熟悉本部门法律法规，却对行政处罚法学习不够，没有全面深入悟透行政处罚法的精神和原则，因为害怕事后被追责，本着宁可错罚一千不可放过一个的思想，机械、简单执法，就出现了一些不符合法治的处罚案件。这一问题在2021年新修订行政处罚法时得到高度重视，规定了不予、可以不予处罚和从轻、减轻处罚的具体情形，也规定当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。这些规定都是为了解决这类简单机械执法、确保行政处罚公平公正的条文。
《法治周末》：行政处罚应遵循哪些基本原则？如何确保处罚的公正性和合理性？
王静：行政处罚中应当遵循处罚与教育相结合原则、职权法定原则、正当程序原则、比例原则等行政法基本原则，特别是比例原则，在行政处罚中具体体现为“过罚相当原则”。公众普遍关心“小过重罚”案件，就是因为这类案件中体现了处罚的公正性和合理性。遇到此类案件酿成新闻，需要针对每一个案件所依据的法律规定，案件的具体案情，以及执法程序仔细进行考察，来判断处罚是否公正合理，不宜仓促下结论，因为其成因比较复杂。在2021年行政处罚法修订前，就有不少此类案件引起广泛关注，为了解决这一问题，一些地方出台了首违不罚、轻微违法不罚等规定，行政处罚法在这些实践经验的基础上，结合学理专门作了规定。现在还有这类案件，说明执法人员的学习还要更加到位，行政问责也要更加科学合理，让执法人员没有后顾之忧，该免于处罚就免于处罚，该从轻减轻处罚就从轻减轻处罚。还应当看到，有些案件，在公众看来是“小过重罚”，实际上案件的违法后果可能还很严重，并不违反过罚相当原则，被处罚人和公众不理解，也说明执法机关的说理和释法不够充分，没有达到有效沟通。
《法治周末》：如何理解“过罚相当”原则？在行政执法中，如何确保自由裁量权的正确行使，避免“小过重罚”和“重过轻罚”现象？
王静：“过罚相当”简单讲，就是当事人的违法行为的严重程度要与行政处罚的严厉程度成正比。具体判断过罚相当，一是要对案件事实进行全面梳理，当事人的处罚的主观状态、违法行为形态、情节、后果，都要在认真了解的基础上给出结论。二是法律适用，对具体领域的法律法规所规定的罚则，即处罚的种类和数额的适用，要结合违法事实和法律依据进行判断。根据行政处罚法的规定，可以不予处罚的情形是初次违法且危害后果轻微并及时改正的；应当不予处罚的有两种情形：一种是违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予处罚；另一种是当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
行政执法中，要考虑案件所涉及的违法行为在当地的情况是怎样的，类似案件都是如何处理的，当事人是否是首次违法，情节是否轻微，是否造成严重后果，如何将处罚与教育相结合原则落实到位。此外，还需要严格落实行政处罚法所规定的处罚程序，在重大案件中，履行告知、说明理由、听证、集体讨论、法制审核等环节，可以最大避免“过罚相当”和“重过轻罚”现象。
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优化营商环境
提升执法温度
《法治周末》：上述“小过重罚”案件对未来类似案件的审理有何指导意义？法院如何继续发挥监督作用？
王静：行政诉讼是对行政处罚等执法进行监督的最为重要的方式之一，法院依法审理“民告官”案件，对预防“过罚相当”等案件有非常重要的意义。行政诉讼法中有明确规定，“明显不当”是法院撤销违法行政行为的法定情形之一，此类案件严重不合理，属于不合法。
法院在审理此类案件中，秉持依法公正的精神，对“过罚相当”案件予以纠正，不仅是对个案的审理，而且对提升当地行政机关依法行政水平、优化营商环境都有重要作用。
《法治周末》：在行政执法中，行使自由裁量权应遵循哪些原则？如何确保自由裁量权的行使不偏离法治轨道？
王静：行政机关在管理社会时所面临的情况是错综复杂的，具体到个案，可能是千差万别的，行政机关如果没有行政裁量权，也就无法执法；而且很多法律法规对罚则的规定特别是罚款的数额，会有一定的裁量空间，需要行政机关结合具体案情给出判断。除了法定应当免于处罚、从轻减轻或者从重加重处罚的，行政机关在是否处罚、如何处罚上存在自由裁量权，应当对案件事实开展认真扎实的调查，严格按照法定程序完成执法过程，对法律依据进行全面细致的考察，最终作出行政处罚决定，在行政处罚决定书中要充分说理。有些地方、有些部门出台了自由裁量基准的规定，对更加公平合理的作出行政处罚决定有一定帮助。未来应该进一步加强执法业务学习，对典型案例、同类案件要更多讨论，切实提高执法人员的素质水平。
《法治周末》：在优化营商环境、提升行政执法温度方面，你有哪些建议和展望？
王静：第一，进一步组织领导干部和执法人员认真学法，深入学习行政法律制度，掌握行政法的精神、原则，学会用法治思维和法治方式来解决问题；第二，进一步完善行政问责制度，不能动辄对执法人员追究责任。对行政执法行为追究责任，也应当依法、按照正当程序来开展，也要避免“小过重罚”和“大过轻罚”。行政机关如何管理执法人员，是否有尊严、宽严相济对待执法人员，也会影响到执法人员如何执法；第三，地方政府要通过开展法治政府示范创建、执法案卷评查等，推动执法三项制度等落实，切实提高执法的质量；第四，妥善处理好信访与信法、维稳与维权的关系，积极支持和推进行政复议、行政诉讼的制度运行，鼓励当事人在法治途径内解决行政纠纷，法院和检察院要依法公正履行司法权；第五，进一步畅通舆论监督、公众监督，对典型案件跟踪报道、深入挖掘，营造全社会学法用法的氛围，让政府的权力在阳光下运行；第六，加大全民普法的范围和力度，人民群众是最好的监督员，在遇到执法时能够使用法律武器和行政机关、执法人员进行沟通，维护自己的合法权益。
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视觉编辑 | 王硕 实习编辑 王紫璇