推动区域协调发展体制机制创新

叶振宇

党的二十届三中全会提出，完善实施区域协调发展战略机制。这是现阶段健全宏观经济治理体系的重大改革任务之一，是中国式现代化建设的内在要求。新时代以来我国区域协调发展取得明显成效，为实现中国式现代化目标创造了有利的条件。然而，我国区域发展不平衡不充分问题还比较突出，仍然面临不少问题和挑战。为此，要坚持问题导向，加快推进重点领域体制机制创新，着力推动区域协调发展取得更大突破。

一、新时代以来我国区域协调发展成效显著

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全社会的共同努力下，我国区域协调发展取得显著成效，主要表现为：

第一，区域发展协调性平衡性增强。2012年以来，各省（区、市）人均GDP的相对差距下降，按现价计算，各省（区、市）人均GDP的变异系数从2012年的0.458下降至2022年的0.427；同时，各省（区、市）人均基本公共服务预算支出的变异系数从2012年的0.446下降至2022年的0.432。同时，我国区域经济布局明显优化，中部和西部地区生产总值占全国的比重分别由2012年的21.29%、19.60%上升至2022年的22.15%、21.35%，形成了成渝地区双城经济圈、武汉都市圈、郑州都市圈等人口密度高、产业集聚能力强的新兴增长极。

第二，区域和城乡居民收入差距缩小。从区域居民收入差距看，各省（区、市）居民人均可支配收入差距呈现缩小趋势，按现价计算，各省（区、市）居民人均可支配收入的变异系数由2012年的0.427下降至2022年的0.381。从城乡居民收入差距看，我国城乡居民人均可支配收入比值由2012年的3.11降至2022年的2.45。从巩固拓展脱贫攻坚成果看，2022年全国22个省（自治区、直辖市）的脱贫县农村居民人均可支配收入为15111.2元，比2020年增长了20%，比全国平均水平高5.5个百分点。

第三，现代基础设施可及性便利性提高。随着现代交通网络逐渐建成，越来越多的省份实现了县县通高速的目标，高速铁路已覆盖了93%的50万人口以上城市，民航机场覆盖了92%以上的地级市。我国基础设施区域布局持续改善，通讯、能源、网络等基础设施的投资建设向西部地区倾斜，使得很多偏远地区告别了无电无网的历史，一些长期封闭落后的地区实现了跨代直过的历史性飞跃。

第四，区域协调发展底色更绿。从空气质量看，我国空气质量指标PM2.5的年平均浓度从2015年的50微克/立方米（338个地级及以上城市）下降至2022年的29微克/立方米（339个地级及以上城市），优良天数比例也从2015年的81.2%上升至2022年的86.5%。从水环境质量看，2022年我国主要流域的国控断面监测结果显示，Ⅰ至Ⅲ类优良水体断面比例上升至90.2%，接近发达国家水平。从能源消耗看，2012—2021年全国碳排放强度和能耗强度分别下降了34.4%、26.2%，2022年非化石能源消费占比达到17.5%，风、光、水发电装机容量稳居世界首位。

二、当前我国区域协调发展面临的问题挑战

随着国内外形势变化，我国现阶段区域协调发展还面临着一些问题挑战，主要包括以下内容。

一是区域分化态势增加协调发展的难度。从全国层面看，南北经济发展差距扩大势头比较明显。我国北方地区人均GDP与南方地区人均GDP之比从2010年的0.9下降至2022年的0.816。北方省份营商环境改善相对滞后、经济结构优化偏慢等因素导致了这种现象的发生。从省域层面看，省域内部发展不平衡问题比较突出。我国省际差距趋于下降，省域内部差距较省际差距明显。“强省会”战略被认为是造成省域内部发展差距扩大的重要原因。

二是区域政策的弊端日益显现。我国现行的区域政策具有特惠的倾向，对特定的地区予以税收、土地、投资等特殊政策支持。这些特殊政策很容易阻碍要素从低效率部门或地区向高效率部门或地区流动，产生要素市场扭曲，进而形成资源错配现象，也使得低效率企业无法正常市场出清。而且，有些区域政策强化了地方政府追求经济增长的目标导向，以至于这些政策进入实施环节就会导致利益增进地区和利益受损地区并存，这两类地区存在明显的利益冲突。这类现象的长期存在既破坏了国内大循环的条件，又严重侵蚀了经济增长的效率基础。

三是人口分布极化与土地空间约束带来新的挑战。一方面，人口分布极化加剧了区域分化态势。越来越多地区处于本地户籍人口外流、常住人口净减少的状态。随着人口向优势地区集中的态势愈加明显，人才短缺与人气不足并存进一步加剧了人口外流地区的经济衰退。另一方面，区域经济发展遇到日趋增大的土地空间约束压力。随着“三条红线”划定，我国国土空间开发的约束条件初步具备，以地生财的传统发展模式必将受到极大的抑制。而在没有相应的过渡性制度安排下，地方政府面临较大的财政压力，这种状况也极可能引发地方债务危机。

四是新变局新技术正在深刻影响区域发展格局。世界百年未有之大变局成为重塑我国区域发展格局的重要力量。一方面，我国东南沿海地区对外开放水平较高，受新变局的影响较大，出口减弱和利用外资减少势必导致经济增速放缓；而内陆地区与东南沿海地区存在较强的产业链供应链联系，易受东南沿海地区经济形势的影响。另一方面，大数据、云计算、人工智能等新兴技术的广泛应用，能够推动我国重大生产力布局的调整。劳动力资源丰富的地区可能丧失低成本劳动力的比较优势，而具有新兴技术优势的地区则更有机会集中更多的财富资源，从而可能扩大区域发展差距。

三、聚焦重点领域体制机制创新推动区域协调发展

针对当前区域协调发展面临的问题挑战，中央和地方要坚持问题导向，围绕重点领域促进体制机制创新。

第一，探索区域重大战略融合贯通的机制。在产业转移布局、基础设施建设、生态环境治理、科技成果转移、体制机制改革等重点领域，与京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略之间联动，在全国统一大市场建设中率先探索高标准市场一体化。优化区域重大战略布局，拓展这些战略向周边地区辐射，形成更大范围区域一体化、高质量发展势头。统筹重大项目区域布局，发挥其对区域重大战略融合贯通的“穿针引线”作用。

第二，创新区域发展差距调控机制。一方面，开展中央营商环境专项督查专项工作。中央有关部门应把北方地区有关省份列为营商环境专项督察重点对象，督促地方各级政府推动营商环境取得实质性改善，及时纠正地方政府改善营商环境懒政怠政行为。另一方面，因地制宜引导有关省份调整、完善“强省会”战略。有关地方应适时优化或退出“强省会”战略，推动省域产业和人口优化布局，着力构建优势互补、多中心支撑的省域高质量发展格局。

第三，实施区域政策精准识别、精准施策、精准评估的机制。建立覆盖全国国土空间的标准区域体系，将乡镇作为区域政策实施的基本单元。以标准区域为基础，采集人口、土地利用、生态环境治理、经济社会统计、社会治安等领域数据信息，以此作为区域政策实施依据。在此基础上，明确区域政策的对象、适用条件和差异化的政策工具组合，把难以自主解决经济社会问题的发展困难地区作为区域政策的重点对象。在国家层面，建立健全区域政策审查、实施、评估和退出机制。

第四，完善人口、土地等要素空间配置效率提升机制。促进人口更加充分流动，加快建立以居住证为载体的基本公共服务体系，逐步取消各级政府长期形成的以户籍为基础的各种歧视外来人口的制度性安排。鼓励各地深入探索建设用地零新增的发展模式，实施城市更新、产业园区再开发等工程，开展厂房集约利用纳入企业技术改造试点。引导农村建设用地规模减量发展，取消以户籍作为农村自建房的基本条件，试行农村居住证制度，探索农村商品房开发建设模式，改善农村社区居住环境。

第五，推动促进产业转移的体制创新机制。引导东部产业向中西部转移，鼓励东部省份到中西部设立飞地园区，探索共建共享的合作发展模式。按照“中央备案、省级统筹、协议落实”原则推动跨省合作的产业转移项目利益共享，探索属地征收、交足中央、余留可转的税收分享机制，建立属地统计核算、两地分享的机制，使产业转出地在合作协议有效期内能够分享产业转移项目的税收收益和增加值数。

第六，健全因地制宜利用新技术新模式赋能产业转型升级机制。产业大省要抓住数字技术对产业体系重塑的机遇，推进传统产业数字化改造提升，探索发展产业布局新形态。人口大省要抓住人口资源优势，以场景创新为突破口，实施场景招商，吸引头部企业布局，带动主题场景相关的产业链上下游企业集聚。能源大省要利用低成本的能源优势建设大数据中心、超算中心等新型基础设施，把能源优势转化为数据优势和算力优势，实施数据招商和算力招商，培育发展数字经济与人工智能新业态。生态大省要通过数字技术和新模式推进生态资源深度开发，把生态资源变为线上数据资源，发展全域沉浸式、全天候的文旅新业态。

（作者系中国社会科学院工业经济研究所区域经济室主任，中国社会科学院西部发展研究中心主任、研究员）

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