川观智库研究员 燕巧

四川“十五五”规划建议提出要“打造千亿级强县强区雁阵”。川观智库研究员梳理发现，这是四川首次公开提出这一发展目标。2026开年，四川召开会议作出部署，要打造千亿级、八百亿级、五百亿级强县雁阵，以点带面提升县域发展能级。目前，四川已有12个区的地区生产总值超1000亿元，但尚无县（市）突破该门槛。

“打造千亿级强县强区雁阵”，发挥好具有示范带头作用的“头雁”至关重要。简阳、西昌等“种子选手”（GDP已过800亿元）均明确提出向“千亿县”目标冲刺。“千亿县”有哪些可复制的发展经验？“十五五”期间，四川如何培育更多强县？为此，川观智库对话国家发改委国土开发与地区经济研究所（简称“国家发改委国地所”）研究员黄征学。作为长期深耕县域经济研究、系统总结过全国“千亿县”发展经验的专家，其观点为四川县域经济高质量发展提供了有价值的参考。这是川观智库《智启“十五五”·十家智库给四川的十个建议》系列智库产品的第十篇。

经验借鉴：

因地制宜 “千亿县”发展有四大支柱

川观智库：据不完全统计，我国“千亿县”数量已超70个。有观点说“千亿县”迎来前所未有的爆发期，您怎么看？

黄征学：当前千亿县数量增长速度确实比以往快，但要说进入爆发期，为时过早。首先，当前“千亿县”仍存在明显的区域分布不均衡问题——70%以上在东部地区，西部地区只有6个“千亿县”，占比不到10%。尽管和以往“千亿县”基本集中在东部沿海地区的格局相比有了很大变化，但整体仍未达到“爆发期”的态势。其次，西部地区的“千亿县”发展多基于资源优势。比如陕西神木市，内蒙古准格尔旗、伊金霍洛旗，依托当地得天独厚的资源禀赋，其发展路径不具有普遍性和可复制性。事实上，大部分西部地区的县域经济体量仍相对较小，与东部地区相比仍存在一定差距。

川观智库：您总结过“千亿县”发展经验，对四川培育“千亿县”有何建议？

黄征学：纵观“千亿县”发展历程， 基本是依托交通区位、自然资源等条件， 搭建功能性发展平台， 加快发展特色优势产业， 提升经济和人口吸纳承载能力， 通过聚人、 聚产加快发展。其发展经验大致可归纳为“育产业、搭平台、促融合、优环境”四个方面，这些经验对四川也适用。

育产业。“千亿县”普遍以工业作为经济发展的重要支撑，全国过半“千亿县”均以工业为主导。比如即使以“中国蔬菜之乡”闻名全国的山东寿光，其实现千亿目标的核心支撑并非农业，而是工业，当地形成了以高端化工、新材料、装备制造、生物医药等为主导的产业集群格局，2024年其规上工业企业总产值达2000多亿元。因此，想要培育“千亿县”，主导产业要以工业为先，制造为重。

搭平台。截至2025年，全国“千亿县”实现省级及以上园区全覆盖，其中超半数拥有国家级经开区、高新区、综合保税区等高能级发展平台。培育“千亿县”，要积极搭建各类功能平台，鼓励有条件的县域依托经开区或高新区，叠加海关特殊监管区、物流枢纽等优势，推动自由贸易试验区、临空经济区等高端服务功能向县域延伸，提升县域开放水平。四川有很多县具备这样的条件：全省有140多个省级及以上开发区，大部分省级工业园区在县一级，这些县可以将园区作为经济发展的突破口，对标国家级开发区标准，“以创促建”提升园区能级，集中优势资源，打造县域经济高质量发展的重要载体。

促融合。“千亿县”普遍具备人口密度较大、人均GDP水平较高的特征。想要成为“千亿县”，要聚焦建设宜居宜业之城，深入推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，引导人口和产业向县城有序集聚，加大对人口净流入县城的补短板力度，持续增强县城产业承载能力和人口集聚能力，推动城乡融合发展，带动城乡居民就近就业、稳定增收。

优环境。良好的营商环境是县域经济发展的“软实力”，更是注入新活力的关键支撑。从市场主体分布来看，千亿县往往是头部民营企业和上市企业的集聚地。因此，培育“千亿县”，要以降低制度性交易成本为核心优化营商环境，推动部分重点行业和领域向民营企业放开竞争性业务，切实打造县域投资兴业的热土。

此外，县域发展普遍面临资金、人才、科技创新、土地等要素制约，“千亿县”的培育离不开政策支持。要以改革创新为核心，开展县域综合配套改革试点，通过扩权赋能提升县域发展自主权和能动性，给予县域更多经济社会管理权限，支持县域拓宽腹地空间、集聚优质要素、提升龙头企业竞争力。值得肯定的是，四川已经作出了重要部署，确定了首批29个强县扩权赋能改革试点，为“千亿县”培育筑牢了政策基础。

川观智库：工业为先，但并不意味着所有县都适合以工业为主导？

黄征学：当然。“千亿县”培育需要因地制宜，绝不能脱离县域实际盲目上马工业项目。虽然过半“千亿县”以工业为重要支撑，但关键在于“如何发展产业”——围绕主导产业打造全产业链，集中发力，久久为功，从上游原料供应、中游加工制造再到下游市场应用，逐步培育形成1到2条完整产业链，构建良性产业生态。

四川已经有不少县域走出了符合自身实际的产业发展之路。比如，大竹县围绕竹资源构建竹缠绕、竹纤维、竹纸浆全产业链目前已初具规模。再如九寨沟县，其生态禀赋决定了不适合重点发展工业，当地可以做强全域旅游，延伸旅游商品加工，文旅融合等产业链，构建覆盖更广、链条更长、价值更高的旅游全产业生态，加快建设旅游名县。

路径探索：

融入都市圈 统筹城市群与县域协同发展

川观智库：我们注意到“千亿县”主要集中在城市群和都市圈范围。这一现象背后有哪些深层逻辑？

黄征学：除少数资源型“千亿县”外，大多数领先型县市都集中分布在城市群和都市圈范围内。以2024年底全国62个“千亿县”为例，仅5个位于城市群和都市圈之外；其中长三角城市群就有35个“千亿县”，占比超半数。我们的研究显示，城市群、都市圈内县域经济发展水平，普遍高于城市群外县域，核心原因在于中心城市的辐射带动作用。在中部地区，“千亿县”也主要分布在省会城市周边。

当前，西部地区县域经济占比高于东部地区，这从侧面反映出西部地区中心城市发展不够充分、城市群和都市圈发育程度不够高的现实——中心城市辐射带动能力有限，难以有效带动周边县域协同发展。因此，四川打造千亿级强县强区雁阵，要坚持“两条腿走路”，统筹城市群和都市圈核心城市与周边县域重大生产力布局：在推进成渝地区双城经济圈建设、培育城市群和现代化都市圈、壮大一批省域副中心城市的同时，加快城市群内县域经济发展，推动中心城市与周边县域协同发展。

对周边县域而言，要想办法主动融入中心城市发展格局，借助中心城市的市场、人才、产业链等优势加快自身发展。国内有很多成功案例：河北香河依托北京、天津的庞大市场，重点发展家具产业，形成特色产业集群；固安县凭借地处北京、天津、保定三市中心的区位优势，重点发展仓储物流；佛山南海区最初的发展，也得益于广州等地的“星期六工程师”，借助外部人才力量提升企业技术和管理能力，成为县域经济发展的排头兵；安徽长丰县主动融入合肥新能源汽车产业链，仅用12年时间实现了从贫困县向千亿县的跨越。成都、重庆周边的县域，同样可以用好两个超大城市的优势，主动对接，精准定位、选准路径，加快推动自身发展。

川观智库：这是否意味着，只有城市群发展到一定阶段，才能有效带动周边县域发展？

黄征学：确实如此。城市群的发展通常会经历从集聚到扩散的过程。只有当中心城市发展到一定阶段，资源要素才会逐步向周边县域扩散。因此，在城市群、都市圈发展过程中，周边县域要避免与中心城市产生正面竞争，找准自身特色优势，与中心城市错位发展、互补发展。事实上，有些产业在大城市布局成本较高，但在周边县域布局则具备成本优势和区域优势，这是周边县域重点发展的方向。可以探索构建“融资在城市、投资在县域，研发在城市、转化在县域，头部在城市、配套在县域”的一体化发展格局。城市群周边的县域要以交通基础设施互联互通为重点，以商贸物流、旅游文化等竞争性弱、地域性强的产业合作为突破口，积极打造与邻近中心城市通勤便捷、功能互补、产业配套的新增长极。

川观智库：四川既是人口大省，也是劳务输出大省，发展县域经济该如何应对我国人口流动的新变化新趋势？

黄征学：人口流动变化对县域经济发展有着重要影响。当前我国人口流动呈现出明显新特征：跨省流动人口比重持续下降，呈现以省内流动为主的特征；人口向超大、特大城市和县城两端集聚；大多数县域人口处于净流出状态，但县城和中心城镇人口在增加。

从“千亿县”的特征来看，除部分资源型“千亿县”外，绝大多数“千亿县”是人口净流入。人口集聚为产业发展提供了充足劳动力，产业发展又进一步吸引人口集聚，形成良性循环。这意味着，对于四川人口净流出县而言，培育千亿县面临较大挑战。但这些县可以将吸引外出务工人员返乡创业作为工作重点，培育县域富民产业，为县域经济高质量发展提供支撑。

“十五五”及未来一段时期，推进农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，而县城则是农业转移人口就近城镇化的重要载体。中国农村研究院相关研究数据显示，约70%的返乡农民工选择以县域为再就业地点，其中37%直接选择在县城就业。随着县城人口增加，如何让这些人实现稳定就业、持续增收，成为县域富民产业发展的核心议题。因此，四川县域在发展富民产业过程中，要以县城为枢纽、以城镇为节点，重点发展就地就业产业。 同时，要准确把握“富民”二字的核心内涵——县域富民产业必须建立紧密的利益联结机制，充分带动当地群众就业，让产业发展成果惠及更多人，真正实现“产业兴、百姓富”。

其次，要立足县域资源禀赋，提升招商引资精准度，因地制宜打造县域经济新增长点。如前文所述，县域产业招商需从单一项目招商向全链条生态构建转变，以产业链为纽带，带动县域产业向高端化、深加工方向发展，提升产业核心竞争力。

同时，要采用“融”“合”并重的方式，推动有条件的县域主动融入都市圈和城市群，支持县域开展深度区域合作，不断拓展县域发展空间。未来县域经济发展将更加注重特色化、差异化和协同化，只有加强与其他地区的合作，才能打破行政壁垒、集聚优质要素，推动县域经济高质量发展，为四川打造千亿级强县强区雁阵奠定坚实基础。

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