文/廉政瞭望全媒体记者 许然
“上级部门的初衷都是好的，只是基层落实起来很难。”近日，西南地区某县民政局副局长黄骅因一项试点工作在推行中遇到阻力，他有些苦恼。试点文件明确允许在合规的商品林地内布局生态葬，但《殡葬管理条例》却禁止在林地建造坟墓。黄骅说，由于政策相互冲突，基层在执行中很为难。
廉政瞭望记者观察到，近年来，一些政策从上级部门角度出发并无问题，但基层在执行中却出现“撞车”甚至“打架”现象。这不仅是行政权力运行体制的问题，也是基层治理面临的困境。
基层上演政策“罗生门”
某乡镇人大主席梅宇跟记者举例，比如同一地块，规划和自然资源局的卫星图斑判定为耕地，要求立即整改。乡镇在组织村民完成复垦后，林业部门又认定其为林地，让限期恢复。
“同一个图斑在耕地和林地系统中的认定不同。虽然是同一单位，但不同科室的系统没能打通。”梅宇说。
除土地地类认定外，多部门产业、管控政策也偶尔相互掣肘。某驻村第一书记赵飞云说，驻村后发现，多个行业主管部门出台的政策标准不统一。比如，农业农村部门鼓励发展特色种植业，水利部门出于泄洪安全考虑，要求清理河道两边的农作物。“我们村河道边地块已经平整完毕，草莓也栽种完成，结果水利部门提出管控要求，项目只能叫停，前期投入的大量人力、物力、财力全部付诸东流。”
这般政策的“罗生门”，在基层并不少见。有时，政策制定的出发点都是好的，但因上级部门标准不统筹、缺少协同，落地后群众缺乏获得感，政策实施效果受到明显影响，群众难以理解政策前后变化，有时会滋生基层矛盾。
某镇党委书记王晓说，早年基层落实生态政策实施退耕还林，农户领取退耕补贴、种植林木。当前按照耕地保护的刚性要求，需要基层对涉林耕地开展复耕整改。农户复耕过程中产生的林木损失，暂无跨部门统一补偿标准，由此引发不少基层矛盾。
工矿企业监管领域同样存在政策标准冲突。王晓所在的乡镇矿产比较集中，安全生产、环保监管标准高、压力大。为落实大气污染防治要求，生态环境部门要求关窗密闭生产。但为了杜绝火灾、安全事故，应急管理部门要求开窗通风。王晓和辖区内的企业都很无奈。“好在后续国家出台文件，明确工厂密闭、通风执法标准的适用口径，提出地方各部门要加强会商研判，结合现场实际情况分类处置。”
面对此类政策冲突，乡镇层面没有独立统筹协调权限。“很多时候政策‘打架’，乡镇没办法单独协调。我们上报给县上的分管领导，请他们牵头让多个部门参与会商，确定统一标准，再形成会议纪要作为执行依据。”王晓说，这也是多方博弈的过程，其间总会有部门作出妥协，根据实际情况向上说明。
一位受访干部认为，基层处在政策执行的最末端，自主话语权很小。对于上级，特别是不同上级之间的所有政策都必须执行。这意味着基层不仅要为上级政策的落地兜底，还要承担政策相互冲突带来的各类风险与责任。
王晓举例，此前隔壁镇就出现过干部被问责的情况。该镇有一座瓷砖厂，效益一直不错。近年来国家层面要求加速淘汰落后产能，所以在瓷砖厂关停还是转型升级这一问题上，镇上很犹豫。经信部门认为，只要淘汰了落后设备，引进新技术实现转型升级，这个厂可以存续。但是环保部门则认为，这个瓷砖厂无论如何转型升级，污染隐患都难消除，必须关停。后来厂里的工人多方向上反映，对县上造成了不好的影响，相关干部被问责。
让政策协同成常态
层出不穷的政策冲突表象之下，是多重现实因素叠加形成的治理难题。在不少基层干部看来，政策频繁冲突背后的原因很多。一方面在于一些地方政策在出台前期调研不足，对一些可能出现的问题预判不足。部门与部门之间、科室与科室之间的数据壁垒又进一步加剧了政策之间的冲突。另一方面在于协调机制的滞后性。一些地方缺乏常态化的跨部门前置联审，等矛盾出现后才进行临时会商。
对此，四川大学公共管理学院行政管理系副教授刘超从权力结构层面剖析深层根源，认为“条条”垂直管理的强化正在挤压“块块”的属地统筹空间。“出现政策‘打架’并不可怕，问题是基层缺少弹性空间，没有办法因地制宜统筹政策。”
每个部门都强调政策正确，不断地督导检查工作，基层必然会像一根被多个方向拉扯的橡皮筋，最终选择短期内考核压力最大、处罚最严厉的那条线来执行。“无论优先执行哪一部门的要求，基层都有可能遭到另一部门督查问责，成为一些行业政策的‘夹心层’。” 刘超说。
针对条块分割、协调不畅的现状，短期内可依托常态化日常沟通、专项协调机制化解分歧。一些地方的党委会、行政办公会，本身就应承担起跨部门政策协调的职能。但从实际运行来看，这类具有最高决策权力的机制，往往是提前定调子，所以会前的沟通信息很重要。
地方一把手必须树立主动统筹意识、提升统筹能力，针对重大问题广泛听取不同部门的意见，并把这些意见进行汇总。只有找准“政策打架”背后的深层症结，才能把这些问题作为重要议题加以解决。
如何从源头减少政策“打架”？在刘超看来，要推行“多审联动”的前置审核。建立跨部门的政策联合审查机制，所有涉及基层落地、多部门协同的政策，出台前必须经过会商沟通。要重点审查新政策与既有政策是否互补衔接，是否存在冲突矛盾。
“在政策制定过程中，不能靠‘云端指挥’，还要下沉到田间地头，做好充分调研。”刘超说，政策起草阶段就应征求基层意见，对政策落地可能出现的矛盾和问题提前预判。同时要畅通基层反馈渠道，当基层发现“水土不服”时能有渠道及时上报、有机制迅速纠偏。（应受访者要求，部分人名为化名）
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