文/廉政瞭望全媒体记者 刘兰
访谈专家
杨华，武汉大学社会学院教授，博士生导师，中国乡村治理研究中心研究员。2007年开始从事农村调研，在全国近20个省市驻村调研累计超过1500天。出版《大国县治》《县乡中国》等10部专著。
清单的深层意义就在于明确哪些事乡镇必须干、哪些事需要配合干、哪些事应由上级部门收回去干。
解决“最后一公里”的问题是国家治理的基石，也是服务群众的需要。《关于用好乡镇（街道）履行职责事项清单的具体措施》（以下简称《具体措施》）的印发，从权责源头给基层减负赋能。《廉政瞭望》杂志采访武汉大学社会学院教授杨华，围绕《具体措施》出台的制度框架、权责关系、制度保障等分享观点。
清单制度解决“边界”问题
廉政瞭望：“三张清单”的制度设计回应了基层治理中的哪些问题？其划分依据是什么？
杨华：“三张清单”的制度设计，直接回应的是长期困扰基层治理的“小马拉大车”问题。我在全国近20个省份的调研中发现，县乡之间、条块之间权责利不对等，是基层治理超载的深层结构性根源。大量本不应由基层承担、基层也无力承担的事务，通过属地管理等方式不断压到乡镇，导致基层有责无权、有事难管，陷入被动局面。更严重的是，这种治理超载催生了大量形式主义，基层干部把精力耗费在应付上级检查、填报表格材料上，无暇解决群众真正关切的问题。
关于“三张清单”的划分依据，一方面是依据相关法律法规和部门“三定”方案确定职责归属，另一方面要充分考虑基层的实际承接能力。清单的深层意义就在于明确哪些事乡镇必须干、哪些事需要配合干、哪些事应由上级部门收回去干。
廉政瞭望：基本履职事项清单聚焦保民生、保安全、保底线，能否扭转平均用力、难以解决主要问题的局面？
杨华：基本履职事项清单通过明晰基层政府职责边界，有助于引导基层政府将注意力集中到“三保”等关键问题上。但坦率地讲，单纯依靠履职清单制度实现上述目标有一定难度。
当前基层治理超载是多重制度因素叠加的结果，如目标管理责任制、项目制、人事制度、监察问责制度等共同构成了一个复杂的制度生态系统。仅靠清单制度这一项制度设计来扭转全局，既不现实也不符合治理规律。清单制度解决的是“边界”问题，但边界清晰之后，基层政府能否集中精力干该干的事，还取决于考核指挥棒怎么指、问责机制怎么用、资源怎么配。这是一项系统工程，需要各方面配套改革协同推进。
廉政瞭望：配合履职事项清单在“三张清单”中涉及的上下级和相关部门最多，在执行中会面临哪些挑战？
杨华：配合履职事项清单要求上级部门在业务培训、政策指导、人员力量、资金投入、装备设备等方面为乡镇配合履职提供必要支持保障，这从制度设计上对解决权责不匹配问题有积极意义。
但我的观察是，配合履职事项恰恰是最容易产生模糊空间的事项。配合到什么程度算履职到位？上级给予什么程度的支持保障才算必要？这些具体问题在实施中仍可能出现分歧。因此，配合履职事项清单的落地，关键在于县乡两级要进一步协商细化，明确配合的边界和保障的标准，把“配合”二字真正落到实处。
减掉“不该干的”，激励“该干的”
廉政瞭望：从数量上来看，清单制度减轻了基层负担，对解决基层形式主义有何意义？
杨华：清单制度有助于遏制形式主义，但难以根治形式主义问题，因为其诱因是多方面的。比如，一些地方考核评价机制从正向激励全面转向了负向问责，基层干部的注意力就会从“做出成绩”转向“不出差错”。当“一票否决”事项增多时，出错概率提高，基层干部宁愿不出成绩也不要出错。清单制度厘清了“该干什么”，但如果没有科学的考核评价等相配套，形式主义的土壤就会依然存在。
廉政瞭望：还应从哪些方面发力，让基层干部从被动应付转向主动作为？
杨华：仅有清单是不够的。我在调研中体会到，对基层干部的激励是一个系统工程。干部主动作为的动力，既来自公平公正的选人用人机制，也来自正向引导的考评机制，同时还需要精准有效的监督问责，而这些都需要与清单制度协同推进。清单制度把“不该干的”减掉了，接下来还要让干部看到“该干的”干好了能得到认可和激励，才会激发其内生动力。
廉政瞭望：清单制度如何管住上级部门的“条条干预”？
杨华：“条条干预”的根源在于条块关系的不对称。乡镇与职能部门的行政级别相同，可职能部门在项目资源分配体系等方面更具优势，使乡镇难以避免“条条干预”。
清单制不仅厘清了乡镇和部门的权责边界，而且清单作为考核乡镇和县直部门的依据，形成了双向约束。此外，问责追责机制明确了违规干预的责任后果。这些制度设计增加了对职能部门的制约，也增强了乡镇面对不合理要求时说“不”的底气。
以系统性思维推进清单制度高效运行
廉政瞭望：《具体措施》中对于如何追责作出了明确规定，追责机制要真正落地还需要哪些配套保障？
杨华：要让追责机制真正落地，还需要几方面的配套保障：一是清单本身要科学精准，事项归属清晰无歧义；二是建立有效的争议解决机制，当县乡对责任认定有分歧时有畅通的申诉渠道；三是监督执纪要精准，防止“一刀切”式问责，真正做到该问责的问责、该保护的保护；四是充分利用“12310”举报电话等渠道，对典型问题公开通报。
廉政瞭望：《具体措施》提出要建立健全履职事项清单动态调整机制，调整应坚持哪些原则？
杨华：据观察，清单动态调整主要有以下几种情况：法律法规变动导致事项内容、责任主体发生变化；机构和职能调整导致部门职责发生变化；基层反馈清单与实际不符，需要完善等情况。
总的来说，需要坚持“大稳定、小调整”。调整必须有法律法规和政策依据，不能随意增减；必须在上级政府统一领导下，由部门与乡镇共同研究，协商一致并按程序报批，防止一方随意调整；调整结果应及时公布并接受监督。
廉政瞭望：结合您多年的调研经历，基层在执行履职清单过程中需要规避哪些问题？
杨华：我认为县乡镇街在执行履职清单过程中需系统性推进，并关注以下环节：
防止清单编制过程中的形式主义。如果编制过程变成新一轮的填表造册、层层加码，那就背离了制度初衷。清单的梳理和确定要实地调研，不能闭门造车。
注重县乡之间的充分协商和互助，给乡镇充分的表达权，不能让清单变成上级对下级的“单向输出”。同时注重基层干部的能力建设，怎么干好基本事项还需要能力支撑。
配套改革要同步推进。如前所述，清单制度不能孤立运行，需要考核评价、监督问责、人事激励等配套制度协同发力。
制度的生命力在于执行。期待各地在落实过程中能够因地制宜，真正把这套制度用好用活，让基层治理提质增效。
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