戚瀚英 杨红伟 吴嘉仪

创新生态是由创新主体、创新要素与制度环境在动态交互中形成的复杂系统，为颠覆性创新提供风险缓冲与协同网络。有效的政府监管体系是营造高水平创新生态的关键制度供给。“十五五”规划纲要提出“完善产业创新发展生态”，强调“建立适应新业态发展的高效便捷准入机制，探索‘沙盒监管’、触发式监管等新型监管方式”。沙盒监管，以其兼顾创新激励和风险治理的机制优势，能够有效破解“一放就乱、一管就死”的监管困局，支撑形成良好创新生态。

沙盒监管优化创新生态内在逻辑

首先，沙盒监管能够大幅降低创新的制度性交易成本。颠覆性技术的产业化过程，涉及技术熟化、场景验证、商业模式构建等多个高风险环节。传统监管方式难以对其技术风险、市场不确定性与社会影响进行精准识别与有效包容，导致创新主体在探索阶段便面临高昂的交易成本，进而形成制约创新生态优化的深层制度性障碍。沙盒监管的核心价值，在于其创设了一个“安全空间”。在这个空间内，监管者允许企业在真实或模拟的市场环境中，对创新的技术、产品和服务进行有限范围、有限时间的测试。其内在逻辑是通过隔离风险与放宽束缚，将原本高昂的、不确定的外部制度成本，转化为参与测试的政府、企业、消费者可预期、可承担的有限内部成本。这实质上是政府通过主动的规则调适，为创新主体“减负松绑”，让资金、人才等要素能够更顺畅地流向高风险的创新活动。

其次，沙盒监管能够有效实现创新激励与风险治理动态平衡。优化创新生态，并非“放任自流”，而是要在激发活力与防范风险之间找到最佳平衡点，使监管与创新协同发展。传统的“先发展、后规范”或“一刀切”式严管模式，要么付出高昂的治理代价，要么扼杀创新于萌芽状态。沙盒监管，构建起一个政企协同演化的创新空间，提供了“在发展中规范，在规范中发展”的动态治理新范式。在沙盒内，监管者褪去“裁判员”的单一定位，转变为深度参与创新过程、提供支撑与保障的“护航者”，通过近距离观察技术演进路径、精准识别潜在风险点，与企业共同探索适配的监管规则与标准。同时，这一监管模式通过设立明确的测试边界、构建动态监测机制与容错安排，推动政府与企业共同承担风险，为监管能力与技术迭代的同步演进提供了切实可行的实践路径。当测试期满后，沙盒内成功验证的规则可为更大范围的监管提供制度蓝本，为新技术、新业态开辟产业化发展空间，并在深化创新主体协同中助力创新生态持续优化。

再次，沙盒监管能够高效促进创新主体、要素与环境交互。创新生态的活力，源于创新主体、要素资源与市场环境之间的高频互动与高效协同。而沙盒监管的构建，能够有效促进三者在动态交互中实现系统性的正向循环。具体而言，沙盒通过构建真实测试场景和规则设定，将政府部门、科技型企业、科研院所等多元主体汇聚于同一平台，以主体间近距离深度协同，打破资本、人才、数据、技术等要素的流动壁垒，要素的高效融通又反哺主体协同，使创新网络愈发紧密。与此同时，沙盒的运转可以前瞻性地检验现有法律法规与新兴产业的适配度，发现主体协同与要素融通过程中暴露出的制度堵点与隐性壁垒，为更深层次的制度优化提供了精准靶点。制度的持续完善，又进一步降低了主体协同与要素融通的交易成本，使三者形成“交互—反馈—演进”的螺旋上升机制。沙盒监管正是通过打通这一循环，系统性地优化创新生态的制度环境。

以优化创新生态为导向探索沙盒监管实践路径

第一，明确制度设计原则以优化创新生态，为创新主体协同和消费者参与提供稳定预期。制度设计要坚持把服务创新生态建设、促进科技创新和产业创新深度融合、支撑高水平科技自立自强作为根本出发点和落脚点，推动监管从静态约束转向过程治理、从事后处置转向前瞻引导。坚持公平性和适应性相统一，增强制度对创新主体协同、要素流动和竞争环境改善的推动作用，更加注重技术创新性、应用场景价值、风险可控能力和信息披露意愿，增强制度对各类创新主体的适配性。坚持将消费者保护嵌入沙盒监管运行全过程，建立健全测试信息公开、风险充分提示、多元化投诉受理以及分类型、分行业的差异化保护机制，切实保障消费者知情权、选择权和救济权，形成创新可持续、社会可接受、消费者损失最小化的制度基础。

第二，健全组织实施体系以优化创新环境，为多元主体协同提供制度支撑。建立与沙盒运行相适应的组织实施目标协同体系，一方面，推动沙盒监管总体安排与地方产业发展方向和政策体系相衔接；另一方面，加强部门间目标协同，减少创新应用测试中的制度摩擦，降低沙盒运行中企业合规成本，从而提升整体效能。明晰权责边界，围绕“谁牵头、谁审批、谁监测、谁评估、谁处置”形成清晰分工，构建以行业主管部门为主，统筹行业监管、市场监管、数据治理、知识产权保护、消费者保护等部门职责，推动形成信息共享、联合研判、协同处置的工作格局。探索建立专家咨询与第三方支撑机制，重点吸纳科研机构、行业协会、专业服务机构、消费者专家等参与方案评估、风险识别，提高沙盒监管运行的专业化水平。

第三，构建激励相容和进退有序的运行机制，激活创新生态的内生动力。入盒规则应增强制度对高潜力创新的识别能力，使“真创新、愿披露”的主体更容易获得测试机会，从源头上形成优质主体公平进入的筛选机制。测试范围应合理限定测试场景、业务边界、参与对象和风险敞口，可根据测试表现实施动态调整，对风险控制好、创新价值大的主体给予更稳定的测试预期和适度扩展空间，增强其持续改进和规范运行的动力。运行层面应建立透明高效的消费者投诉和反馈机制，完善差异化监管安排，探索盒内科技创新保险等风险分担机制，稳定经营主体参与测试的预期，降低其后顾之忧，引导其更主动地披露真实信息、反馈潜在风险、配合监管纠偏。出盒规则应根据测试结果分类施策，对测试效果较好、风险可控的项目及时推动规则衔接和推广应用，对问题突出、风险不可控的项目依法终止测试并完善处置安排，从而形成可进可退、优胜劣汰的运行机制。

第四，强化专业人才和监管科技保障，以夯实创新要素高效流通的监管能力基础。沙盒监管的执行者要具备对新技术、新模式和新风险的识别和应对能力，推动资本、人才、数据、技术等创新要素流向更具创新性和社会价值的领域。一方面，加强监管科技等技术类基础设施建设。具体来看，可围绕算力支撑、多模态技术手段和标准接口体系等领域加强基础设施建设，为沙盒运行提供稳定、安全、可扩展的技术底座。另一方面，加强复合型监管人才队伍建设。完善培养体系，加大培训力度，针对技术逻辑、商业模式、法律规则、伦理风险和消费者保护等方面，持续提升监管人员的综合研判能力，建立健全涵盖监管、技术、法律、产业的多领域人才协同工作机制。

第五，强化结果转化并优化制度供给，为创新生态持续完善形成反馈闭环。加强沙盒测试结果的运用和转化，根据测试中形成的有效经验，及时完善相关政策、技术标准和监管规则，增强制度供给对创新发展的适配性。针对普遍外溢性的基础治理问题，推动相关政策提前到位，防止“盒内可控、盒外失序”。例如，在人工智能产品的沙盒测试中，不仅要关注产品功能和市场适用性，还应同步推动隐私保护、数据安全、算法伦理、责任界定等基础性制度建设和政策调整，使沙盒监管真正成为优化创新生态、提升治理能力的重要抓手。

（作者单位：浙江财经大学中国政府监管与公共政策研究院）

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