杨瑞龙

“十五五”规划纲要提出，坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，实现供需更高水平动态平衡，增强国内大循环内生动力和可靠性。毫无疑问，以扩大内需为核心的政策导向，将成为未来五年宏观政策的重点发力方向。

供需两端同时发力、短中期政策相互配合

当前，我国宏观经济呈现明显的“供强需弱”特征，外贸表现尚可，但投资与消费需求不足，物价水平处于低位。经济下行压力一方面源于周期性因素，即需求不足导致的下行；另一方面也有一些中长期因素，主要是供给层面，传统增长动能衰减导致潜在增长率下降，引发经济下行。既然当前经济下行的原因既有短期因素，也有中长期因素，那么仅仅选择短期的宏观需求管理政策显然是不够的，而是需要在供需两端同时发力、短中期政策相互配合。

无论是短期政策还是中长期政策，解决的核心问题就是需求不足。“十五五”规划纲要提出，坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，实现供需更高水平动态平衡，增强国内大循环内生动力和可靠性。上述扩大内需的政策支点凸显了供需两端同时发力、短中期政策相互配合的特点。这样一种政策组合发力的措施在2025年底召开的中央经济工作会议上表述为“加大逆周期和跨周期调节力度”。逆周期政策主要是从需求端发力的短期总量需求管理，着眼于刺激总需求；跨周期调节显然主要针对的是供给面，通过结构性调整与挖掘新增长动能来优化供给、提质增效。这种逆周期和跨周期调节的相互融合，是基于稳中求进、提质增效的总方针，力求构建一个供求良性互动、供需更高水平动态平衡的经济形态。

逆周期调节：财政政策与货币政策的侧重点

逆周期调节主要涵盖总量需求管理政策，包括财政政策和货币政策。按照中央经济工作会议精神，其提法是“更加积极的财政政策”和“适度宽松的货币政策”，主要目标是刺激总需求。

关于财政政策，除了一揽子常规性的投资于物与投资于人的政策外，需要重点关注去年底中央经济工作会议提到的如何解决地方财政困难问题。目前，地方财政困难严重影响了地方政府经济功能的发挥。过去几十年，地方政府在中国经济发展和市场化改革中扮演了非常重要的角色。它们不仅负责提供公共产品和基础设施，而且成为了扩大需求、推动经济发展的重要“发动机”，包括招商引资、为企业发展提供良好环境等。地方政府功能的发挥和它的财政状况有很大关联。当财政处在比较困难的状态下，地方政府就可能收缩投资、降低各种开支从而压低需求，这也导致很多中央刺激政策到了地方层面，由于地方财政入不敷出，无法形成乘数效应放大宏观刺激政策的效果。

当前地方财政面对困难，弥补能力是不足的：一是由于房地产价格处于下行通道，土地出让金大幅减少，土地财政很难进行弥补；二是中央转移支付杯水车薪；三是经济下行导致地方财政收入下降。当财政亏空难以通过正规渠道弥补时，有些地方就会通过增加非税收入来进行弥补，包括罚没收入等，但非税收入的增加很容易抵消中央政府通过减税来刺激投资的功能。如何解决地方财政困难？长远办法是重新调整中央和地方之间的财政关系，改变地方政府财权事权不匹配的问题，党的二十届三中全会将此列入财政体制改革的重要内容。但财权事权的调整涉及利益刚性问题，可能需要较长时间。如何在短期内缓解和解决地方政府财政困难，对稳定增长和财政政策发力都至关重要。

现在看来，还有一个办法是利用地方国有资产。国有资产的收益和变卖可以纾解财政困难，这在未来有一定的操作空间。最近湖北提出“国有资源资产化、国有资产证券化、国有资金杠杆化”的“三化”思路，试图通过国有资产“能用则用、不用则售、能融则融”，解决地方财政困难问题。这是一个可以尝试的办法。我们可以通过湖北的试验检验一下这样的办法到底可以在多大程度上解决地方财政困难，可能会产生什么问题，或者与其他办法相比是否更优，然后进一步总结经验，看看是否具有推广价值。2026年，稳增长仍然是一个重要的目标，激发地方政府的积极性与能动性对于让中央的宏观刺激政策落地并被放大仍然比较重要，其中为了让积极的财政政策能够有效发力，解决地方财政困难是一个比较重要的问题。

当然，投资于人也是财政政策的一个新亮点。投资于人的本质是通过提升人的知识、技能、健康水平和社会适应性，提升劳动生产率，从而促进经济增长。过去习惯上财政支出重点都是投资项目，包括基础设施与重点投资领域，未来财政支出可以更多向民生领域倾斜、向消费倾斜，主要包括教育投资、健康投资、社会保障与福利投资、就业创业支持投资等方面。投资于人对于提振内需具有长效作用，例如，通过财政资金支出完善社会保障体系，解决老百姓的后顾之忧，这对消费的刺激作用是很明显的。为了让投资于人政策落地，需要进一步调整国民收入的初次分配、再分配与第三次分配，稳步推进基本公共服务均等化，提高财政支出中民生类投资的比重，在城市化进程中加大农民市民化的力度，加强人力资源开发和人的全面发展投资等。

关于适度宽松的货币政策，以下几个方面值得关注：一是关注实际利率水平。中央经济工作会议提出未来可以继续降息降准。需要强调的是，现在名义利率已在低位，下降空间有限。但是由于价格长久在低位徘徊，特别是PPI长期为负，实际利率还是比较高的。企业投资时，不仅要看名义利率，更要看实际利率。未来怎样在降低实际利率上有一些更好的措施，对于刺激投资需求比较重要。二是关注物价总水平。宏观态势看价格，价格低迷一定程度上反映了经济的热度。为此，中央经济工作会议还提到通过货币政策促使价格合理回升。价格总水平肯定是货币政策应关注的一个重要目标。在通胀期间要控制价格上涨，在目前情况下，CPI在零附近徘徊，PPI、国民收入平减指数长期为负，这是导致宏微观“温差”比较大的很重要原因。所以，未来货币政策怎样促进物价合理回升也是一个重要问题。三是关注结构性货币政策。总量调控肯定是货币政策的重点，但考虑到我们面临构建现代化产业体系的重任，货币政策还要考虑到配合结构转型和产业政策，加大对科技创新和中小微企业的支持。面对结构转型的艰巨任务，需要货币政策进行适当配合。

跨周期调节：着眼于供给端的结构优化

跨周期调节是超越传统短期经济波动周期并主要着力于供给端的一个政策体系，主要目标是通过优化供给结构、提高供给质量，推动结构转型升级和增长动能转换，实现中长期经济发展的动态平衡与经济高质量发展。重点需要关注以下几个方面。

首先，消解低效无效供给。所谓供强需弱中的“强”一定程度上反映的是供给超过需求，存在超额供给，而其中相当部分是低效无效供给，其背后是怎样化解产能过剩的问题。近期大家都在谈产能过剩下的“内卷式”竞争。解决这一问题，很重要的一个途径是构建市场导向型退出机制，包括市场竞争中的优胜劣汰、消灭僵尸企业、取消地方政府的过度政策支持或补贴、防止地方同质竞争等，以此来消解低效无效供给，优化供给结构。

其次，跨周期调节政策中一个非常重要的抓手是构建现代化产业体系。“十五五”时期必须坚持高质量发展的原则，重点是以科技创新为先导，大力发展新质生产力，构建现代化产业体系，包括制造业转型升级，发展实体经济与制造业，壮大和发展战略性新兴产业，培育与布局未来产业。通过构建现代化产业体系，推动我国产业结构转型升级，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，进而实现高质量发展目标。

最后，新旧增长动能转换。过去推动我国经济增长的传统动能，如改革红利、开放红利、工业化红利、人口红利等，在当下面临程度不同的衰减，导致潜在增长率下降。推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，在“十五五”时期推进经济增长动能转换非常重要。我们要努力培养新的增长动能，如加强科技前沿创新、推进高水平对外开放、挖掘人口质量红利、深化改革、推动新型城镇化进程和消费率提升等，都有助于提高潜在增长水平，这也是跨周期调节政策非常重要的方面。

逆周期调节和跨周期调节政策协同

要解决我国未来稳增长和提质增效的问题，需要加强逆周期调节与跨周期调节政策的密切配合。

第一，要强调宏观经济政策取向一致性。逆周期调节和跨周期调节涉及供给与需求政策、短中长期政策的配合，由于各类经济与非经济政策出自不同的政府部门，即使从各自部门出发有其合理性，但在实施过程中可能会与其他部门颁布的政策发生关联甚至冲突，从而产生政策的“合成谬误”问题，因此从更高层面加强政策的相互协调性，提高宏观政策的效率就显得非常重要。怎样避免供需政策、中短期政策之间发生冲突，是考量宏观调控水平的一个重要方面。

第二，进一步深化市场化改革。无论是逆周期调节，还是跨周期调节，都要基于市场经济的逻辑，应坚持有效市场和有为政府相结合的原则，特别是激发微观主体活力、构建全国统一大市场非常重要。这对于优化逆周期调节和畅通跨周期调节政策的传导机制很关键，而传导机制的畅通有助于调节政策效果的提高。符合市场经济逻辑的政策传导机制疏通依赖于市场化改革的进一步深化。

第三，无论是结构升级，还是增长动能转换，都需要贯彻创新驱动发展战略。在数字经济时代，创新驱动发展的主要抓手就是因地制宜发展新质生产力，推动科技创新和产业创新深度融合、数字经济与实体经济深度融合，构建现代化产业体系。

第四，预期管理非常重要。通过预期管理提振信心，也是逆周期调节和跨周期调节政策有机结合的一个非常重要的方面。

（作者系中国人民大学一级教授、教育部“长江学者奖励计划”特聘教授）

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