我国高度重视发展低空经济，将其作为国家战略性新兴产业。低空经济正处于规模化发展的关键窗口期，需以政策体系为引领、基础设施为根基、飞行器技术为引擎、行业应用为场景驱动，形成“开放空域、智慧基建、创新装备、融合生态”的良性循环。未来3年至5年，随着适航认证突破、试点场景常态化及基础设施的完善，低空经济产业有望实现良好增长。
低空经济的概念界定和战略定位
根据相关定义，低空经济是指以低空飞行活动为核心，以无人驾驶、低空智联网等技术组成的新质生产力，与空域、市场等要素相互作用，带动低空基础设施、低空飞行器制造、低空运营服务和低空飞行保障等领域发展的综合性经济形态。
低空经济是新质生产力发展的重要体现。新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。新质生产力由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。低空经济是新质生产力催生的综合经济形态，具有拉动区域经济新增长、拓展城市发展新空间、提供社会治理新手段、催生跨界融合新生态、整合产业发展新要素等典型特征。
低空经济的兴起促使产业形态发生深刻变革，呈现出鲜明的新质生产力特征。传统航空产业相对独立，产业链较为单一，而低空经济打破了行业界限，构建起一个涵盖制造、运营、服务、技术支持等多领域的综合性产业生态。以深圳低空经济产业集群为例，大疆、亿航等无人机与电动垂直起降飞行器（eVTOL）制造商以及华为、中兴等企业积极投身低空通信基础设施建设，为飞行器的稳定运行提供通信保障。低空经济产业形态的演变，充分体现了新质生产力所倡导的产业深度融合与转型升级，各产业之间相互渗透、协同发展，形成了强大的产业联动效应，推动低空经济成为经济增长的新动能，也为新质生产力在产业层面的落地提供了有力支撑。
低空经济产业链链条长、辐射范围广。低空经济产业链主要涵盖上游的原材料与核心零部件、中游的飞行器制造与地面系统以及下游多元化的应用场景。上游环节包括电池、电机、电控系统等关键部件的研发与生产；中游则以无人机、eVTOL等低空飞行器的制造为核心，并对地面基础设施及信息化系统提出了更高的要求；下游则广泛渗透至物流、通勤、文旅、农业、测绘、应急等多个应用领域。
我国低空经济立体化政策框架的构建
低空经济作为新质生产力的重要组成部分，近年来得到国家高度重视。各部门出台多项政策支持低空经济发展，主要包含产业政策、标准与保障类政策、适航政策、区域性支持政策等。
产业政策:顶层设计与区域协同。中国低空经济的产业政策体系以国家战略为引领，形成了“顶层设计—区域协同—技术创新”的立体化框架。我国已连续多年积极推进低空产业建设，2010年发布的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》拉开了低空空域管理改革的序幕。2011年至2020年是政策建设的初期阶段，对低空飞行提出总体上的指导意见。2021年“低空经济”概念首次被写入国家规划，进入快速发展期。2024年政府工作报告将其明确为“新增长引擎”，同年12月国家发展改革委成立低空经济发展司，统筹全国资源调配与产业布局。这一机构的核心职责包括拟定中长期发展规划、协调跨部门资源整合、推动重大项目建设等，标志着低空经济正式进入国家战略实施阶段。
顶层设计明确低空经济发展阶段性目标。低空经济顶层框架的核心文件《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》提出“三步走”目标：2025年实现城市物流无人机规模化应用，2027年完成城市空中交通商业化运营体系构建，2030年形成万亿级市场规模。该方案明确重点支持eVTOL、智能物流无人机等装备研发，要求2025年前建成5个国家级低空经济示范区。
区域协同布局体现差异化发展路径。《绿色航空制造业发展纲要（2023—2035年）》鼓励绿色航空创新应用试点示范工程，强调各地基于自身区位优势差异化发展。针对长三角、成渝黔、长株潭等民航优势产业集群，建设绿色航空智能制造工厂试点；针对珠三角、长三角、环渤海、成渝等地设立低空经济示范区，开展eVTOL商业示范运营及服务试点；针对京津冀、长三角等科研能力优秀区域布局氢能航空研制示范基地；针对中西部地区能源产地和空域资源丰富的区位优势，布局绿色航空技术、产品安全性等试验基地。各地依托自身区位优势，开展多样化全方位试点，助力低空经济加速发展。
技术创新支持体系包含核心装备攻关、场景示范工程、资本赋能机制三大支柱。在核心装备攻关方面，工业和信息化部等七部门发布的《关于推动未来产业创新发展的实施意见》提及设立“航空装备创新专项”，重点突破新能源动力、智能驾驶、互联航电等核心技术，围绕未来智慧空中交通需求，加快eVTOL、智能高效航空物流装备等研制及应用。在场景示范工程方面，民航局近年来修订民航法规30余部，推进低空飞行服务保障体系建设，批准无人机低空物流体系建设试点，建立17个民用无人驾驶航空试验区和3个试验基地，覆盖城市、海岛、支线物流和综合应用拓展等典型场景应用。资本赋能机制方面，国务院办公厅2024年12月印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，提出扩大专项债券用作项目资本金范围，低空经济、商业航天、北斗等新质生产力领域均被纳入。同时，文件指出提高专项债券用作项目资本金比例，由25%提高至30%，资金支持力度进一步提升。上述全方位的技术创新支持体系有望助力低空经济技术演进、场景拓展等，低空经济商业化落地进程有望加速。
标准与保障类政策:构建低空安全保障体系。我国通过设立一系列法规与标准构建全球最严密的低空安全保障体系。我国低空经济相关安全标准体系涉及空域管理、货运、民航、通信等多个方面。
2023年11月，《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》发布，综合考虑飞行规则、空域环境、航空器性能、空中交通服务等因素，我国将空域分为管制空域（A、B、C、D、E类）和非管制空域（G、W类）。非管制空域占比提升至35%，针对非管制空域低空飞行审批流程进一步简化，助力低空经济场景加速落地。随着低空空域从1000米垂直高度扩展至3000米，低空范围涉及空域种类增多。空管对于低空空域管理成熟度进一步提升，将3000米以下空域划分为管制、监视、报告空域三类。对于小型无人机实行非管控范围管理，300米以下无人及有人装备实行取证适航管理，千米以上有人装备维持航空交通管制（ATC）许可。空中管理成熟度的提升，在一定程度上放宽了对于通航有人/无人装备的放飞限制，为后续各类无人、有人低空航空器放飞规则、航路分配体系的制定奠定了良好基础。
在货运领域，2024年6月工业和信息化部发布《大型货运无人机系统通用要求》，规范载重10吨以上无人机的结构强度、电磁兼容、地面站、保障与维修设备等100余项技术指标；在民航领域，2022年1月民航局发布《智慧民航建设路线图》，要求到2025年数字化转型取得阶段性成果，无人驾驶航空器、新一代航空宽带通信等技术装备在枢纽机场实现规模化应用，实现基于算力的全国航班融合运行和有人无人融合运行；在通信领域，2024年1月工业和信息化部发布《民用无人驾驶航空器无线电管理暂行办法》，规定了通过直连、地面、卫星、雷达通信方式进行信息传输与遥控的民用无人驾驶航空器使用的通信系统及无线电频率，实现简政放权，同时加强使用监管。
适航政策:创新审查模式与取证制度。中国适航审定体系采取分类管理模式，eVTOL适航取证采用创新审查模式，加速审查流程。民航局2024年发布《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》，将航空器分为5类，对25公斤以上无人机实施动态适航审查，审定周期缩短至12个至18个月。我国针对eVTOL发布《中高风险无人直升机系统适航标准》，采用“一事一议”模式快速制定临时标准。
我国eVTOL取证制度较海外更加灵活。民航局针对eVTOL等低空飞行器推出型号合格证（TC）、生产许可证（PC）、适航证（AC）同步推进的创新模式，显著缩短取证周期。传统航空器需经历3年至5年的分阶段审查，而亿航EH216-S仅用半年时间完成从型号合格证到生产许可证的跨越，整体三证周期压缩至1000余天。此外，我国民航局还允许非商业用途eVTOL通过简化流程获取实验类适航证，鼓励企业在原型机测试阶段加速验证技术可行性，为后续商业化奠定基础。
海外低空经济尚未探索出成熟发展模式
低空经济作为新兴产业，以美欧为代表的海外经济体均发力布局低空经济领域，提供一系列政策、资金支持，加速低空经济在安全背景下的商业化落地，但全球尚未有成熟落地的商业化路径。
美国:监管体系完善，物流领域率先落地。美国作为全球通用航空最发达的国家之一，对于空域管理政策相对宽松，非管制区的G类空域飞行员在遵守基本安全规则前提下可自由飞行，有利于低空经济发展。美国低空经济法规以联邦航空法为上位法，陆续出台了先进空中交通协调及领导力法案（2022）和先进空中交通规划（2023），规划了2025年至2028年先进空中交通运营初期相关部署，强调基础设施利用现有机场和直升机场改造为主。2024年，美国联邦航空局进一步简化农业、物流无人机审批流程，覆盖全美90%农村地区。美国空军主导的“敏捷至上”项目，推动eVTOL军事物流应用，有企业已获得国防订单。
美国低空基础设施完备性领先，对eVTOL适航取证要求较为严格。根据清华同衡数据，截至2025年美国拥有19700个通用机场，其中15000个支持低空飞行，洛杉矶、纽约等城市规划建设20个垂直起降机场，通航及低空基础设施完备性全球领先。美国低空经济落地场景主要集中在物流、军事等领域，下一阶段,预计将应用于城市交通场景。
欧洲:无人机制造业产业链优势明显，建立欧洲统一的航空运输发展战略。欧洲各成员国面积较小，空域较为零碎，为了促进成员国之间空中交通的协调与标准化，欧洲低空经济推出统一监管框架，并推动区域协同发展。欧洲空中航行安全组织作为核心对成员国的空管事业发展提供战略规划、组织协调及技术支持，实现统一监管框架。2004年，欧洲提出欧洲单一天空空管研究项目，致力于开发新一代空中交通管理系统。2017年，该项目推出《U-space蓝图》，旨在推出支持大量无人机安全、高效地进入空域的服务和特定程序。2023年发布的《U-space运行概念（第四版）》中，结合实现时间和现有技术水平对U-space的实施划分了五个阶段，其中2023年至2030年为初始阶段。U-space以监管方为核心进行统筹和管理，同时融合广泛的第三方服务商，加速技术研发以推动其阶段性发展。
欧盟各国将制造业产业优势延伸至无人机和低空经济领域。德国政府通过出台一系列激励性政策，提供财政支持等全方位保障，吸引国内外企业投身低空经济基础设施建设和技术研发，促进产业链上下游紧密合作和协同发展。西欧（德国、英国、法国、意大利等）是全球无人机三大主要制造市场之一，法国、德国研发能力全球领先，德国、奥地利、瑞士等制造业优势明显。
由于欧洲法规相对严格，且各国政府对于低空经济尤其是eVTOL厂商在政策和资金支持力度方面有限，目前欧洲低空经济落地场景还集中在传统无人机应用的农业、应急等领域。
低空经济的发展趋势与发展建议
我国低空经济正处于规模化发展的关键窗口期，需要以政策体系为引领、基础设施为根基、飞行器技术为引擎、行业应用为场景驱动，形成“开放空域、智慧基建、创新装备、融合生态”的良性循环。通过破解空域管理、技术壁垒及商业化瓶颈，低空经济将重塑城市与区域发展格局，成为推动经济高质量发展的新增长极。未来3年到5年，随着适航认证突破、试点场景常态化及基础设施完善，低空经济行业有望迎来良好增长，为新质生产力发展注入新动能。
低空经济作为国家战略性新兴产业，需强化政策体系的系统性与前瞻性，破解空域管理碎片化、审批效率低等核心矛盾。当前我国低空空域开放率不足30%，且分布不均、未成网连片，制约多元化服务需求，建议以《国家空管体系建设规划》为引领，建立国家低空经济发展统筹协调机制，多部门协同制定空域分类管理细则。
低空经济市场规模大，基础设施建设仍需加强。根据赛迪研究院测算，2023年中国低空经济规模达5059.5亿元，增速达33.8%。其中，在低空经济规模贡献中，低空飞行器制造和低空运营服务贡献率最大，接近55%，围绕供应链、生产服务、消费、交通等经济活动带来的贡献率接近40%，而低空基础设施和飞行保障的发展潜力尚未充分显现。加速硬基础设施网络布局，我国通用机场数量仅为美国公共通航机场的11%，需加快建设密度覆盖需求，重点在城市中心布局电动垂直起降飞行器起降场、无人机物流枢纽及直升机平台，推动平战结合功能设计，形成“枢纽机场+区域中心+分布式起降点”三级网络。推进低空数字基础设施与智慧化管理，整合物联网、人工智能、5G/6G通信网络、实景三维数字孪生及北斗导航技术，打造覆盖全国的空域数据网格模型与地理信息系统，实现全域低空态势感知与动态调度。开发低空新航行系统，支持多机协同、自主避障及集群调度，解决传统空管系统分散、响应慢问题。同步建设低空飞行服务站、充换电站、气象监测及公共测试场，结合“新基建”强化电力、通信及地面交通衔接。
以eVTOL为核心的新型飞行器是行业发展的关键载体，需突破技术壁垒、完善产业链并加速商业化落地。强化核心技术攻关与自主可控，例如，当前我国eVTOL电池能量密度仅285Wh/kg（面向城市交通需≥400Wh/kg）、主控芯片等关键部件依赖进口，制约创新速度。突破适航认证瓶颈，民航局加速受理eVTOL适航取证，企业也需加强标准研究与适航技术积累，优先推进“先载货后载人、先隔离后融合”验证路径。构建完整产业链生态，我国无人机产业链上游占比达70%，但下游运营服务薄弱，需推动eVTOL制造链“整机+核心部件+供应链协同”，鼓励主机厂与电机、导航通信、复合材料等企业共建产业园区，降低制造成本并提升交付效率。
分层推进场景落地与规模化价值释放。低空经济的行业应用发展需以需求为导向，分层培育高潜力场景，解决应用普及率低、盈利模式不成熟等问题。夯实基础民生与公共服务应用，低空无人机物流已经成为较为成熟的赛道，邮政局持续强化网络建设，建议扩大末端配送覆盖面，推动吨级eVTOL货运规模化；结合“低空+医疗急救”“低空+消防巡检”构建应急响应体系，依托北斗高精度定位提升救援效率；深化无人机植保、电力巡检等场景渗透率，结合乡村振兴扩大偏远地区服务覆盖。培育消费升级与新兴场景商业化，开发城市观光eVTOL航线，推动城市群短途通勤，挖掘差异化体验经济；探索“低空+轨道/地面交通”联程接驳枢纽，鼓励城市开通市内eVTOL客运航线，激活立体交通网络协同价值。建立场景评估与商业闭环机制，制定场景成熟度评估标准，优先开放远郊低密度试点再向城市核心渗透；通过政府购买服务、商业化运营补贴等模式降低企业试错成本，同时强化用户教育与市场培育。
（作者：中信建投证券课题组 黄文涛、阎贵成、黎韬扬、应瑛）
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