为贯彻落实党中央、国务院关于推动城市高质量发展、持续推进城市更新行动的决策部署，自然资源部与住房城乡建设部近期联合印发了《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》）。从实践上看，该文件在自然资源部2023年发布的《支持城市更新的规划与土地政策指引》基础上，针对工作中新遇到的政策堵点与难点，进一步深化政策创新，旨在为城市更新提供更加灵活、高效、可操作的政策支持。

规划管理创新：

建立“动态维护+清单管理”的弹性实施机制

《通知》突破了传统规划管理过于刚性、调整周期长的局限，大幅提升规划响应速度。

进一步创新规划动态维护机制。明确允许对拟更新区域的详细规划采取“技术修正”“优化调整”等弹性方式进行动态完善，并纳入“一张图”管理。此举建立了详细规划的常态化、制度化更新通道，避免了因单一项目启动冗长法定修编程序，显著提升了规划响应市场与社会需求的能效。比如，广州在控制性详细规划中落实中心城区核心区、外围增长极、地区中心与生态区等功能分区，将不同分区的再开发方向和规模控制前置到空间单元层面。

进一步明晰“正面清单+豁免清单”管理模式。通过正面清单引导功能融合与豁免清单保障民生小微项目的形式，为发展科技研发、文化创意、医养健康等融合型产业开辟了清晰的“合规快车道”，将大量惠及民生的“关键小事”从烦琐的行政审批中解放出来，大幅降低了制度性成本。比如，武汉建立多部门联合审查机制，出台产业准入清单、保留建筑登记、优秀历史建筑活化利用实施意见等政策，推进保留建筑盘活利用。

土地制度创新：

构建“过渡支持+组合运营”的可持续保障模式

《通知》直面城市更新项目经济平衡难的问题，在土地供应、利用和收益模式上进行了系统性创新。

拓展优化过渡期政策内涵。《通知》在延续存量土地发展特定产业享受过渡期支持的基础上，进行了关键性优化：一方面，明确过渡期满后，办理土地有偿使用手续新增租赁方式，与协议出让并行。这一创新极大地缓解了经营主体，特别是中小企业的一次性资金压力，增强了市场参与的可行性与积极性。另一方面，强调过渡期支持与履约监管、产业导向挂钩，形成了“准入—监管—退出”的完整政策闭环，拓展过渡期限设置以5年为原则，可根据实际情况协商确定不同期限，提升了政策的精准性与有效性，对于重资产投入的存量盘活项目具有重大意义。比如，苏州制定“一目录、一清单、一张图”，先行先试开展存量建筑盘活利用探索实践，明确5年过渡期内免征土地相关收益，降低经营主体初创开业成本，针对不同行业差别化处置，为经营主体提供多元选择，打通了5年过渡期政策落地的“最后一公里”，提高参与积极性。

推行“资源资产组合供应、整体运营”新模式。鼓励地方将零散的土地、历史文化遗存、生态景观价值等各类资源资产进行系统整合，通过“带方案、带设计、带运营”的方式打包供应。这一创新跳出了单一土地出让的旧框架，转向对空间整体价值的经营，旨在通过功能融合与专业化运营，实现“1+1>2”的资产增值效应。这不仅为更新项目提供了更广阔的收益来源，也推动了城市发展从“土地财政”依赖向“资产运营”增值的深刻转变。比如，杭州采取“建设用地+采矿权”组合供应方式，成功出让组合供应项目，打造集休闲娱乐、商业集市于一体的综合体。

资产确权破局：

构筑“权利预告+分类处置”的产权基础保障

针对城市更新中产权复杂、历史遗留问题多等核心难点，《通知》以保护权利人合法权益为核心，着力完善不动产登记服务。

引入预告登记保障权利延续。《通知》提出在更新项目实施前，可依据协议预编不动产单元并为相关权利人办理预告登记。这一举措确保了原所有权、抵押权等权利在漫长的更新过程中不发生中断或悬空，给予了产权主体稳定的预期，从根本上化解了多方合作中最大的顾虑，是稳定更新预期、吸引社会资本的重要制度设计。比如，天津在盘活存量用地方面，实施建设用地分割、合并，建立预告登记转让制度。转让双方经有关部门审核后，签订预转让合同，办理土地使用权转移的预告登记，有力推动了存量用地的盘活利用。

建立历史遗留问题依法分类处置路径。《通知》明确要求依据全国国土调查成果，对历史形成的无合法手续用地，区分不同时期、依法依规分类制定处置政策。创新性地提出“在保障无过错方利益的前提下”进行处理，体现了包容审慎、尊重历史、法治为基的治理原则。此举为各地妥善化解大量历史遗留问题提供了明确的政策依据和操作空间，旨在扫清制约城市更新的历史权属障碍。比如，唐山针对权属不清、手续不全、政策不衔接、审批无依据等问题，设置“明确项目类型、规模—编制协议出让方案—方案审批—协议出让”标准化流程，补缴出让金后依法完善用地手续，打通提质改造或有序退出的实施路径。

总体来看，国家层面的政策创新体现了积极支持存量空间盘活、支持城市更新的导向。下一步的关键在于地方要深刻理解《通知》的创新理念与机制，结合自身实际转化为可操作、可落地的实施细则；通过加强部门协同、鼓励基层探索、及时总结推广，使这些创新政策真正发挥效能，有效破解城市更新中的深层矛盾，扎实推进以人为本的新型城镇化，促进城市高质量发展。

（作者：中国国土勘测规划院张炳智、雷逢春）

转载请注明来源

【未经授权，严禁转载！联系电话028-86968276】