郁建兴 朱心怡

“十五五”规划建议提出，坚持有效市场和有为政府相结合，形成既“放得活”又“管得好”的经济秩序。市场监管作为连接政府与市场的重要手段，通过规范市场行为、维护市场秩序和保障公平竞争，维持经济健康运行和社会稳定。市场监管现代化水平直接关系到市场活力的释放与政府作用的发挥，是形成既“放得活”又“管得好”经济秩序的关键支点。

深层次结构性问题亟须转变市场监管理念

当前，我国市场运行中存在一些不容忽视的突出矛盾和挑战：部分行业出现低价无序竞争，压缩企业合理利润空间，削弱创新能力和创新动力，阻碍优质优价机制形成；在直播电商、即时配送等新业态中，算法不透明、虚假宣传、数据滥用等问题频繁出现，市场公平竞争和消费者权益保护面临新的风险；区域间市场壁垒、地方保护和重复建设等问题依然存在，制约着要素资源的高效流动；部分领域的质量基础和标准体系仍不够完善，供给体系与消费升级、产业升级的需求存在差距。这一系列深层次结构性问题的交织叠加，迫切需要在“十五五”时期通过改革创新实现系统性突破。

在此背景下，“十五五”规划建议将以往常用的“管得住”调整为“管得好”。这一字之差，揭示了新阶段我国市场监管理念的深刻转变：从强调约束性、兜底式的“管得住”，转向强调制度供给、治理质量以及良性竞争秩序的“管得好”。从“管得住”转变为“管得好”，意味着市场监管将不再局限于防风险、堵漏洞，而是更注重稳定市场预期、规范市场行为、促进公平竞争与保护创新活力，提升监管政策的可信承诺。这一表述的变化，既回应了现实问题，也指明了“十五五”时期市场监管现代化的前进方向。

“管得好”的政府市场监管，实质上要求政府与市场关系在新阶段实现系统性再平衡。政府市场监管既不能因改革深化而弱化自身功能，也不能因风险挑战而重回过度干预的轨道。如何对政府市场监管的边界、方式与能力进行系统性重塑，考验着政府的治理智慧。面对“十五五”时期的战略机遇和风险挑战，市场监管的现代化进程依然需要坚持破立并举，既要深入破除既有体制机制的卡点堵点，更要以企业标准、质量和品牌建设为抓手，通过监管规则和监管方式创新，为营造具有全球竞争力的开放创新生态提供制度保障和治理支撑。

正确处理市场监管现代化进程中的几对关系

在国内外复杂局势中持续推动高质量发展，要求政府市场监管在发展与规范之间找到新的平衡点，在政府与市场之间形成新的合力。为此，需要处理好市场监管现代化进程中的若干关系，确保改革在整体上协调、在系统上贯通、在实践中落地。

正确处理监管和发展的关系。市场监管过去通常被视作一种“事后补位”机制，即在市场失灵之后由政府加以纠偏，通过外在干预恢复市场秩序，而强调刚性约束的监管工具也往往容易加剧政府与市场的对立。为跳出“一管就死、一放就乱”的循环，就必须实现规范和发展的相互促进与协调。市场经济的高质量发展离不开市场监管体系的成熟完善，发展不意味着抛弃监管，强监管也并不意味着抑制创新，重要的是通过市场监管制度设计和执行的优化，促成经营主体间的良性互动和市场秩序的内在生成。

正确处理监管和服务的关系。迈向服务型政府的观点尽管已取得广泛共识，但对监管和服务关系的认识依然有待深化。服务型政府是对市场经济提供保障并引导纠正市场失灵的政府，并非弱化监管、只要服务，加强市场监管本身就是服务型政府建设的题中之义。截至2024年11月底，我国实有登记注册经营主体数量已达1.89亿户，为新发展格局的构建提供了坚实基础，而经营主体的高质量发展需要监管和服务双管齐下。政府通过提供优质的服务，可以增强经营主体的合规意识和能力，降低违规行为的发生率，从而减少政府在后端开展行政检查与执法的投入；通过有效的监管确保市场的公平、公正和透明，促进经营主体合规经营，维护市场秩序，保护消费者权益。

正确处理监管和治理的关系。从已有的治理实践看，金融、食品安全、数据安全等领域的风险，呈现出高度的外溢性和系统性，可能在瞬间从市场失灵演化为社会治理风险。随着治理风险的复杂性不断上升，传统“命令—控制型”市场监管模式已难以单独承担监管任务。市场和社会主体的广泛参与，形成了多元协同的治理网络，拓展了监管过程中的资源与工具，提升监管效能，并对政府主导的市场监管形成有益补充与延展。同时，监管在国家治理中的功能不断外延，由偏重处罚纠偏的管控模式，转向风险导向、过程导向和制度导向的全过程综合治理框架。“监管”一词在“十五五”规划建议中出现多达14次，从目标设定到规则执行、从机制设计到工具调整，都体现出监管已深度嵌入国家治理全过程。

正确处理国内监管和国际规制的关系。20世纪以来，全球规制治理网络随着全球化的脚步逐步形成，多元主体以快速、灵活、包容的方式实现标准衔接、法规互认、信息共享、风险共御，促成全球规制事务治理的合作共赢。在此背景下，我国市场监管体系构建既有国际借鉴，亦有本土特色。当前，我国正从过去的“制度跟跑者”加速迈向“制度并跑者”“制度领跑者”，在市场监管层面实现与国际规则的互动升级。例如，我国牵头立项的《生成式人工智能风险处理指南》已进入国际标准制定程序，这标志着我国在生成式人工智能治理领域的参与度不断提升，在多边框架下积极贡献中国方案。面向“十五五”，政府在市场监管领域需主动提升制度型开放的层级与质量，既要继续加强监管规则、流程和方式的国际衔接，提升参与全球规制治理的能力，也要增强制度供给和制度创新的竞争力，为全球经济治理提供中国方案。

以改革创新扎实推进市场监管现代化

进一步转变监管理念，形成包容、敏捷、前瞻的监管共识。坚持系统思维，把市场监管置于政府治理的整体框架中，推动监管从部门分割式管理向整体协同式治理迈进，形成在风险可控前提下鼓励探索、支持创新的治理取向。在不断变化的治理环境中，推动监管进一步从“命令—控制型”向“学习—适应型”模式转变，提高各利益相关方的协同学习与适应能力。强调风险治理在监管实践中的重要作用，据此分配监管资源，实行差异化监管。秉持实验主义治理、创新友好型监管等原则，构建能够及时响应技术变革和政策需求的前瞻性监管框架，实现风险可控与创新发展的良性互动。围绕经营主体全生命周期，基于经营主体的成熟度和具体的监管场景，分别发挥监管、服务、治理的作用，培养干部服务和监管并重意识，促进服管融合，实现监管“无事不扰、应在必在”。

进一步完善体制机制，增强监管制度和政策的可信度。完善公平竞争制度，确立竞争政策的基础性地位，通过经营主体的充分竞争形成高效率的资源配置方式，促进经济高质量发展。将市场监管制度嵌入更广泛的培育鼓励市场创新的制度体系中，形成与其他市场经济基础制度的有效衔接和协同效应，增强监管制度和政策的稳定性、透明性和可预期性。加强社会信用体系建设，完善经营主体信用风险分类治理，探索通过风险提示清单、行业风险画像等形式为经营主体精准识别风险、科学防控风险提供参考和指引。通过行政、市场和社群机制的综合运用，探索更具包容性和适配性的混合监管机制。加强发展战略、治理规则和技术标准的对接协调，推动国内外监管规则的高水平衔接，提高我国制度供给的国际认同度与可信度。

进一步优化工具手段，实现精准、高效、智能的监管目标。以数智化改革撬动市场监管的流程再造、组织变革和系统重塑，不断提升数据驱动、业务协同的监管能力，为构建“全链条、全过程、全领域”的现代监管体系提供坚实支撑。充分发挥数字技术特别是生成式人工智能在风险识别、线索处置、文书生成、智能咨询等场景中的应用潜能，提升监管效能，加强模型透明度、可解释性，确保技术应用安全可控。探索监管沙盒、试验性许可等柔性工具在新兴产业和未来产业中的运用，通过临时和实验性规则应对创新的动态特性，降低监管不确定性，平衡创新和风险。加强标准、技术规范等监管规则的可及性，在监管制度设计和政策制定过程中加强与利益相关方的沟通，健全市场监管的反馈评估机制。通过宣传、培训、咨询、技术支持等形式提供合规指导，引导经营主体事先扎紧篱笆，减少违法违规行为的发生。将提醒、默认规则、自动注册、社会规范信息等行为科学工具嵌入监管过程，提高监管政策的可感知性。

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