2025年的中央经济工作会议明确提出“实施康复护理扩容提升工程，推行长期护理保险制度”的要求，这是在党的二十届四中全会作出“发展医养结合服务”“推行长期护理保险，健全失能失智老年人照护体系，扩大康复护理、安宁疗护服务供给”相关部署后，进一步提出2026年医养结合工作的实施路径。系统提出推进医养结合、发展失能照护、扩大康复护理等任务，既是对“十五五”时期人口老龄化、高龄化快速发展态势的积极应对，也是统筹利用医疗卫生和养老服务领域服务资源的整体部署。
从需求预测看，深入推进医养结合，是积极应对人口老龄化、高龄化的重要举措。据预测，“十五五”期间我国60岁及以上老年人口将年均增加1400万人，到2030年老年人口总数将达到3.9亿人。伴随老龄化，高龄、失能老人也将增加。根据七普数据推算，2024年我国80岁及以上高龄老人约4290万人，到2030年将达到5740万人，“十五五”时期年均增加超240万人。根据有关数据综合分析得出，“十五五”时期，我国将年均新增150万——200万失能老人，“一人失能，全家失衡”将成为非常现实的挑战。目前，我国养老服务体系在失能失智人员照护设施、服务人员等方面尚难以满足即将到来的需求，专业化照护服务体系急需加快建立。
从横向对比看，在快速老龄化阶段加大失能照护能力，是人口老龄化先发国家的经验教训。我国于2000年、2023年先后进入老龄化阶段、中度老龄化阶段，预计将于2032年前后进入重度老龄化阶段。未来10年，1962——1975年出生的“婴儿潮”将快速推高老龄化。此前，人口老龄化先发国家在应对过程中，曾面临庞大的需要照护的老年人口，但护理床位建设严重滞后，导致大量老年人占用医疗床位，出现“社会性住院”，老年医疗费用占卫生总支出的比重快速上涨。此外，大量高龄独居老人由于收入低、缺乏家庭支持而陷入照护困境，“孤独死”现象增加。这些经验教训对我国极具警示意义。
从要素供给看，加大医疗卫生和养老服务资源统筹利用，是有效应对需求上涨的现实路径。当前，我国医疗床位供给处于较高水平，2024年末每千人口医疗卫生机构床位数达7.32张，超过美、英等多个发达国家水平；但资源利用极不均衡，部分二级医疗机构床位处于低效运转状态，与三级医院床位紧张、基层服务资源不足的情况形成鲜明对比。国家卫生健康委等多部门已明确支持医疗资源丰富地区的二级及以下医疗卫生机构转型康复、护理类医养结合服务。多地已经实施鼓励医疗机构规模化转型落地的举措，从财政资金、医保和长期护理保险配套、人才队伍建设等方面给予支持，将部分医院转型为康复医院、护理院，填补康复护理服务缺口；将养老机构内设医疗机构纳入医养联合体管理，通过双向转诊机制，让高龄失能老人既能享受就近照护，又能便捷对接优质医疗资源。
根据我国需求升级和供给能力的实际情况，借鉴人口老龄化先发国家的经验教训，通过医疗和养老协同发展来应对高龄化趋势，还需要加强以下几方面的政策协同。一是提升现有养老服务体系照护能力。通过中央预算内投资、超长期特别国债等资金渠道，集中开展公办养老机构提升改造专项行动，优先重点提升区县、乡镇（街道）范围内公办养老机构的失能照护能力。提高机构服务管理水平，建立覆盖社区、机构、医疗、社保等多主体的养老服务数据中台。统一数据标准和接口规范，实现老年人健康档案、服务需求、资源配置等信息实时共享、快速响应。加快推动智能辅具开发利用和终端配置、护理人员培养等，持续提升照护服务能力。二是推动机构转型、功能衔接和资源共享。鼓励医疗资源相对集中地区的二级医院通过改扩建转型为康复医院、护理院，重点配备康复训练区和长期护理床位，承接上级医院下转的术后康复、慢性病稳定期患者，实现急性病救治在三级医院、康复护理在医养结合机构的有序衔接。鼓励部分业务不足的医院调整科室布局、改造康复空间，建立养老床位与医疗床位的转换机制，根据季节、疾病高发期等灵活调整床位功能，提升医疗资源利用效率。鼓励各地深入推进医养联合体建设，推动医联体、养联体在场地、设备、人员等资源条件上统筹共享、深度融合，实现基层医养结合服务能力对高龄、独居、失能老年人全覆盖。三是完善配套支持政策。借助5G、物联网技术搭建远程医疗平台，让高龄失能老人足不出户即可获得专业诊疗建议，提升服务可及性。加大支付制度支撑，在护理院、医养结合机构等推行长期护理保险或按床日付费等定额医保制度，合理核定医保总额控制指标。强化人员队伍建设，对参与医养结合服务的医护人员给予绩效倾斜，扩大养老护理专业培养规模，开展专项培训。加强财税、土地等要素支持，优先保障医养结合项目用地，鼓励社会力量参与运营，形成多元投入格局。
（作者系国家发展改革委社会发展研究所社会治理室主任）
文章来源：《学习时报》2026年1月5日第5版
本期编辑：田旭
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