“既要……又要……还要”是传统科层制政府管理模式的困局，超纲越界、内在冲突的形式主义负担，严重干扰基层正常运行，成为许多基层干部难以承受之重。给基层减负、为干部赋能，让基层干部回归主责主业，是一些干部和专家学者破除“三要”困局的主要建议。

如今全国各地已有许多优秀的治理经验，如“属地责任清单”的试点分析、“一件事一次办”的便民系统、容错清单不断更新落地等。这些手段，都在努力地减轻基层的不合理负担，让基层的职权范畴更明确。但要想解决“三要”这个复杂的问题，做到少打扰、不折腾、去虚功，未来还有很长的路。近日，廉政瞭望·官察室记者采访了多名专家，探讨减负和赋能内在的门道。

以问题为导向破除“三要”

为基层减负，并不意味着政府要“躺平”，而是在改革转型愈发复杂的现实背景下，努力提升行政效能和治理能力。四川大学公共管理学院行政管理系教授郭金云表示，让传统行政主导逻辑有效地适应经济社会变化，需要做到以人民为中心、以问题为导向、以基层为基石，建设回应型政府。

“基层是政府治理的基石，如何体现以人民为中心，基层最有话语权。只要秉承和坚持以人民为中心，把人民的问题当作工作导向，许多困难都可以解决。目前我们各种民生诉求平台改革，以及社会工作部的成立都是如此。”郭金云告诉记者。

例如，北京市东城区曾获评“全国法治政府建设示范区”，该区注重以法治护航以人民为中心的服务型政府，在东城区的“诉调对接工作站”中，凡是调解的案件，法官都会到场，让当事人“一站式”解决问题。东城区的社会工作部也于2024年成立，处理民众信访工作。

“既要……又要……还要”一方面在追求完美，另一方面却容易陷入“眉毛胡子一把抓”的境地，抓不住重点又忽略细节。因此，需要因地制宜，以问题为导向。

不同地区的急难愁盼问题和主要矛盾是不同的。机构和行政体制改革、事业单位改革、综合行政执法体制改革、审批服务便民化改革……不同省市各有侧重。

以机构和行政体制改革为例，为了助推非遗活态传承，湖南省常德市通过减机构、减编制，将收回的编制向文化领域倾斜，先后为市考古研究和文物保护中心等机构核增编制。四川省自贡市则注重优化机构编制资源配置助力乡村振兴，编制突出“减上补下”，还选派事业人员担任乡村振兴专干，支持派员单位通过公开考试聘用等方式补充人员。

为基层减负，需要更精准地施政，为基层提供必要的支持。从北京东城区的法治服务，到全国各地的差异化改革，都印证了聚焦当地问题、优化资源配置，方能让基层治理迸发更大活力，而不是贪多求全，无视执行者的落实难度，让原本合理的高标准、严要求，变成“既要……又要……还要”的枷锁。

用系统性制度为基层赋能

破解“既要……又要……还要”困局，需要从制度上做好设计，做好政策目标、方案、结果的协同，将各层级的资源和功能整合起来。中央党校马克思主义学院教授唐爱军认为，“为基层减负是系统工程，迫切需要通过用改革创新的办法促进‘条块’协同，建立上下联动的工作机制。”

首先应做好制度设计的协同，避免当不同部门的目标产生冲突时，出现任务难以推进的情况。其次，任务和目标不仅要下沉到基层组织机构，还要明确相应的事项和责任，赋予基层相应的权力。理想状态下，顶层的制度目标和基层的执行是一体的。

“常听到‘上面千条线，下面一根针’的说法，破除‘既要……又要……还要’不等于把上面的‘千条线’砍掉，而是需要把‘三要’对应的责任和权力变得更明确、更有整体性。”郭金云告诉记者。如果上级“既要……又要……还要”，那么对绩效的考核容易流于简单粗暴和“一刀切”，变成“重留痕、轻实效”的形式主义。郭金云认为，政府作为公共组织，会面临各部门和上下级之间出现目标冲突，从而导致结果冲突。

因此，上级政府需要慎重考虑对基层的考核和评价，不能用同一把尺子衡量不同治理场景下的基层工作，更不能让上级不合理的要求挤压基层实干空间。以浙江为例，该省出台了容错纠错意见，省直单位制定容错清单，明确哪些失误可豁免、哪些探索受鼓励，既划清了底线红线，又给了基层试错空间。想要让干部摆脱“多干多错、少干少错”的顾虑，在破解复杂问题时敢闯敢试、主动作为，容错制度设计的协同必不可少。

中央编办公开资料显示，目前多地事业单位已经逐步展开差异化考核。在山东潍坊寿光市，考核小组的分组依据由“按主管部门”调整为“按职能特点”，对审批执法服务类事业单位，侧重服务对象和监管信息员评价；对经济发展类事业单位，侧重主管部门评价和监管信息员评价；对派驻镇街类事业单位，侧重主管部门评价和乡镇（街道）评价。侧重不同，体现出考核指标愈发注重“考个性”。浙江杭州淳安县也将安装政务应用等上级的不合理要求直接移出了考核细则。

面对基层功能超载的问题，郭金云认为，现在政府的功能越来越复合，发展和治理要同频共振，安全与发展要合理统筹。整合这些复合的功能，要求政府有自我改革意识。各种“专班”和领导小组是一种具有整体性的传统管理设计，这种方式在解决重大急难事情和应急状况时非常有效。但如果常态化管理完全依赖“专班”，就会提高行政成本，逐渐形成庞大臃肿的行政结构。

干部不是全能的，与其沉溺在“既要……又要……还要”中追求个人的“完美数值面板”，不如发挥“木桶效应”，扬长避短，锻造一支更加专业化、职业化的队伍。郭金云等学者认为，政府通过适当的简政放权，利用财政撬动资源、培育市场，可以形成更良性循环的、更加均衡的社会结构。

在解决“既要……又要……还要”困局时，涌现出许多关于基层减负赋能的示范项目和示范点位，但这些优秀案例的背后仍有隐忧：为了争取更多的专项资金，一些基层政府不得不锦上添花，投入资金让示范点位越来越优秀，造成了资源的倾斜。

“种种制度设计，最终落于法治。”“既要……又要……还要”和形式主义屡禁不止，也体现出一些政策设计和战略设计，在基层无法落实。郭金云表示，在全国推广的各类履职清单就是法治化的一种表现，更关键的是不能在机制实施过程中走样。成都市青羊区委发展治理委员会雷加涛也告诉记者，履职清单的生命力在于执行。“为了让履职清单能扎根基层，还需要以合理运行机制为支撑、完善的监督制度作保障。”

赋能增效需双向突围

有些“既要……又要……还要”的背后，还与社会氛围有关。基层作为“夹心层”和“二传手”，既面对政策和考核压力，也直面群众的众多问题，因此仅仅依靠从上到下减负是不能破除“三要”局面的，还需要站在群众的视角来缓解问题。

面对虽然基层干部忙得一塌糊涂，但仍有群众认为干部不作为的问题，建设有效的信息互动机制，可以让权责双方的信息对称。

“虽然目前各地也在不断强调‘赋能’，但是‘赋能’如何‘增效’非常重要。我们需要形成能够让多方达成共识的信息互动机制。目前基层人员不一定能透彻理解顶层的战略设计，民众也不一定了解基层工作的运作逻辑。”郭金云说。过去一些目标和政策设计局限在政府内封闭运转，要做什么事情，社会没有感知。不够开放，也在加剧社会和民众推动基层政府承受压力。“因此，要赋予基层干部足够的自主性，让他们把大量的时间精力留出来，做好群众工作，让政府与社会有效连接。”

今年，河北省政务公开办公室开展了政务公开领域典型案例征集活动，选出了70个典型案例，其中就包括“加强政策宣传解读”“主动公开法定公开事项”等典型案例。消除认知隔阂，从政府和社会的双向互动中破解“三要”困局，才能让政策在基层落地更顺畅、群众理解更到位。

除了开放，政府治理还需要提高敏捷度，适应不断变化、难以预测的复杂治理环境。特别是在新技术不断兴起的当下，需要一套响应迅速、适应性强和灵活性高的政府运作模式，避免“既要……又要……还要”让“目标打架”“方案矛盾”，基层干部不知道按新规定干，还是按旧条例干，干不好，有时甚至干不完。

郭金云认为，破除“既要……又要……还要”，需要匹配激励机制。在社会转型的不确定性因素中，尤其是面对外部挑战加剧的情况，可能会出现系统性风险。为了守住安全底线和民生底线，基层需要加强韧劲和适应性，提高自我调整、自我恢复的能力。“根据基层所面临的不同困境进行绩效和激励机制调整，还要达成动态平衡，难度的确很高。”

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