今年4月，中央纪委国家监委对10起违反中央八项规定精神典型问题进行公开通报，其中首次出现了盲目引进项目、浪费财政资金案例。
通报中提到，江西省抚州市科学技术协会原党组书记、主席刘俊福在担任抚州市临川温泉景区党工委书记期间，急功近利、好大喜功，不加论证短期内盲目引进打着生态发展等旗号的特色小镇项目，投入大量资金搞配套基础设施建设。因脱离当地发展实际，上述特色小镇项目大面积烂尾，造成土地闲置、资金浪费。
曾经，特色小镇被不少地方视作拉动经济的“财富密码”，地方政府希望通过引进此类项目招商引资、激活旅游经济。然而现实中，部分地区在开发时疏于深挖本土文化资源，将古镇街巷、民俗展演、流行热点等元素简单堆砌，甚至直接复制其他地区的建筑风格与商业业态；加之急功近利的政绩考核压力，迫使项目在规划阶段便追求“短平快”落地，压缩文化调研与特色孵化周期。最终，一些特色小镇沦为了“商业复刻品”，本被地方政府寄希望成为标志性工程的项目，成为了“无效工程”。
本文首发于廉政瞭望杂志
文 | 本刊全媒体记者 章梦晗
政绩冲动后的“空城潮”
江西抚州的特色小镇烂尾事件，暴露出部分地方政府在项目引进中的政绩冲动。根据媒体调查，刘俊福任职期间，为追求“当年签约、当年开工”的政绩亮点，在未进行充分市场调研和文化资源评估的情况下，先后与3家企业签订总投资超50亿元的小镇开发协议。项目规划中，将温泉资源与康养、文旅、商业地产简单拼凑，甚至直接照搬外地“温泉小镇”的设计图纸，完全忽视当地常住人口不足20万、旅游市场承载力有限的实际情况。
西南地区某旅游开发区附近，仿古商业街几乎无商业，大部分商铺处于空置状态。（章梦晗/摄）
随着企业因资金链断裂陆续退出，已建成的部分基础设施因缺乏后续维护，不到三年就出现路面开裂、管网老化等问题，周边300余亩土地长期闲置，成为当地有名的“伤疤工程”。这一事件并非孤例，而是特色小镇从受到狂热追捧到集体遇冷的缩影。
特色小镇概念可追溯到2014年浙江云栖小镇的诞生，2016年住房城乡建设部等三部委联合发文推广后，“地产+文旅”的发展模式迅速成为全国各地方政府招商引资的“香饽饽”。截至2018年，全国国家级、省级创建的特色小镇项目就超过2000个。这一阶段，地方政府将其视为拉动GDP的捷径，短时间内集中上马大量项目，特色小镇呈现爆发式增长。
然而，这种粗放式扩张很快暴露出问题。许多小镇在外观建设上投入大笔资金，却并未深入融合本地文化特色，招商也并不给力，建成后并未给当地带来想象中的旅游收入，文化体验的缺失让这些小镇很快沦为追求政绩的牺牲品。
特色小镇的“空城困局”并非孤立现象。湖南常德桃花源古镇耗资50亿元，如今却因过度商业化和运营不善，导致绝大多数商铺关门；云南昆明恒大龙泉古镇拿地近5年未开发，144亩土地被列为闲置用地，“文旅新地标”沦为杂草丛生的荒地。
记者查阅资料发现，部分地方甚至为追求“标杆效应”不惜触碰红线：东部某县级市规划了一个占地13平方公里的新区，提出将该新区建设成“长三角和珠三角休闲度假基地”，但竣工两年仅招引3家企业入驻，数十栋高楼空置。文化和旅游部还曾通报，云南省广南县八宝壮乡小镇触碰生态保护红线，被淘汰出创建名单，并退回省级财政部门此前补助的1000万元启动资金。这些项目看似“高大上”，实则脱离实际，成为地方的负担。
其实，2018年国家发展改革委就曾启动特色小镇规范整改，将两批国家级特色小镇更名为“全国特色小城镇”，当年底就淘汰整改419个“问题小镇”，试图纠正“重建设、轻运营”的偏差。但特色小镇作为地方标志性工程的吸引力仍未褪色，部分地方仍将特色小镇视为土地财政工具。
功利主义不是“无效工程”的唯一罪魁
特色小镇建设本应是长期系统工程，需经历产业培育、文化挖掘、客源积累等阶段。但从立项信息以及各种披露的消息来看，许多特色小镇项目从规划到落地周期甚至不足2年。记者在采访地方文旅部门有关负责人时了解到，许多小型旅游景区甚至转变主题之前仅用几个月进行策划，根本无暇进行深度文化挖掘和产业布局。这种现象的背后，是文化辨识度的丧失和同质化竞争的加剧。
住房城乡建设部数据显示，截至2023年，403个国家级特色小镇中，文旅小镇占比达63%，主题重复率超50%。云南某地曾规划建设10个“民族风情小镇”，最终因定位雷同仅3个存活。许多特色小镇为追求短期收益，将文化展示区直接转化为商铺招租区，使文化资源沦为商业附庸。
“短平快”思维在许多小镇项目中都有所体现。记者在走访中发现，为了追求快回报，许多特色小镇对本地历史文化资源视而不见，只简单复制外地建筑风格和商业业态，将文化元素当作营销噱头。拆除原生民居，新建仿古商业街的情况屡见不鲜。不少新建古城的主要经营内容已经被连锁网红餐饮和快消品牌占领，本地老字号商铺被挤兑、迁出的情况并不罕见，“披着古镇外衣的商业综合体”成了游客最多的吐槽。
有干部认为，这或许与部分领导的“任期政绩”压力有关，现行考核体系中，固定资产投资、招商引资额等指标仍占较大权重，促使地方政府更倾向于上马体量大、见效快的房地产和基建项目。
而在项目审批环节，则存在“重招商、轻评估”现象，对企业资质、资金实力、运营能力缺乏严格审核。江西抚州案例中的投资方，有2家企业并无文旅项目开发经验，仅因承诺“高投资、快落地”就获得土地划拨和财政补贴。浙江瑞安湖岭花100亿元打造的温泉小镇项目中，开发商在资金链紧张的情况下仍获得了土地和贷款支持，最终项目烂尾。
在建设过程中，政府部门还普遍缺乏动态监管机制，有的地方对项目进度、资金使用、市场风险等情况失察，直到企业撤资、项目停工才发现问题。据媒体报道，中部一县曾经投资4亿元建设文化博览园，将其作为重点工程打造，规划了大量用地。然而，自然资源部门调查发现，该项目仅取得用地手续36.21亩，违法占用基本农田243亩。因违规用地，项目被要求整改复耕，仅填湖一项就要花大量资金。此外，由于缺乏退出机制和资产盘活渠道，大量烂尾项目形成“处置难”僵局，部分地方不得不再次投入资金对项目进行整改修正，造成二次浪费。
“无效工程”如何变回“有效工程”？
特色小镇并非一无是处，树立正确思维，类似的无效工程也可以避免、优化。但需要明确的是，“有效工程”必须建立全链条监督的长效机制，只有政绩冲动让位于科学规划，才能实现“以产兴镇、以镇促产”的良性循环。
今年年初，政府工作报告提出，要“切实选准选好项目，管好用好资金，防止低效无效投资”，并强调要“加强全过程监管，严禁新增地方政府隐性债务”。这与此前国家发展改革委印发的《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》形成政策呼应。“提质增效”正成为各地开发工程项目的关键词之一，如何加大对政绩工程的监督、纠治也成了当前破解“无效工程”问题的核心命题。
记者看到，从去年开始，各地纪委监委加大了对盲目决策、违规审批等行为的问责力度。新修订的《中国共产党纪律处分条例》在总则中，新增对党组织和党员“切实践行正确的权力观、政绩观、事业观”的要求。在分则中，新增第五十七条，将搞劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”行为由违反群众纪律调整到违反政治纪律，并规定为从重或者加重处分情形。
在与纪委监委有关负责人的采访中记者了解到，在查处无效政绩工程问题时，从群众信访举报中反映强烈的“烂尾工程”入手通常会有收获。领导干部落马后，常留下烂尾的闲置工程，这些工程往往存在“一把手”强力推进、缺乏科学论证仓促上马、实用性差等特点。据桂林市纪委监委有关干部介绍，在查处桂林投资控股集团有限公司原党委书记、董事长李某某案过程中，发现李某某未经充分调研论证，就实施户外营地项目建设，仅建成3处样板间，投入的建设资金都打了“水漂”。
一些地方也在整改实践中逐渐探索出有效路径。比如江苏苏州组织专家团队对本地非遗技艺、传统产业、历史典故进行深度挖掘，提升游客复购率；浙江杭州建立“红黄蓝”三色预警机制，对投资进度滞后、招商效果不佳的项目及时介入整改，盘活停滞项目，使“沉睡资产”重焕生机。
将“无效工程”变回“有效工程”，本质上是发展理念的转型。真正的政绩，不在钢筋水泥的丛林里，而在百姓认可的口碑中；不在招商引资的合同上，而在产业发展的肌理里。唯有敬畏市场规律、尊重文化根脉、坚守为民初心，才能让特色小镇成为承载地域文化、促进乡村振兴的活力空间，而不是政绩工程的牺牲品。
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视觉 I 万科成
编辑 I 熊力
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