晚上9点，川北某镇党委书记的办公室仍亮着灯。于震成的桌上摆着两份文件：一份是警方要求“接回上访户”的协查函，另一份是本地村民土地纠纷的调解记录。“这个人在外省打工十几年，村里房子都荒废了，可是只要他的户籍还在我们镇上，他的事就得我们兜着。”于震成苦笑着告诉廉政瞭望·官察室记者，上面反馈给他的不少信访件，当事人都已不在当地居住，但根据属地责任制，镇党委却要负责解决这些人提出的问题，“既不在辖区生活，他们提出的信访内容也和本地毫无关联，我们怎么给人家解决嘛？”
“小马拉大车”是当前基层治理中权责失衡的典型隐喻，指乡镇、村社等基层单位在资源匮乏、权力受限的情况下，被迫承担远超自身能力的治理任务。
“这一困局的本质是‘无限责任’与‘有限资源’之间的撕裂。”四川大学公共管理学院教授、行政管理系主任范逢春认为，当前基层治理中存在“小马拉大车”难题，集中体现为基层负担过重，具体表现为任务超载、责任超载、压力超载。“要破解这个难题，不能把减负简单理解为工作‘减量’，而是要注重标本兼治，通过治理转型、制度创新、作风转变等手段达到减负目标。”
任务超载，干部身心俱疲
林宇是一名“上岸”没几年的“95后”干部，进入镇党委后他最大的感受就是忙不过来：填报乡村振兴项目进度，录入防汛隐患点位，回复12345热线投诉，“24小时在线”微信工作群。
“上周刚报完改厕数据，这周又让重新统计‘厕所使用满意度’。”他苦笑着翻出手机相册——上百张表格截图中，连母亲住院手术当天都在填报“老年人助餐需求调查表”。
在采访中不少干部对记者表示，多线任务的下派，让加班成为常态。“基层干部多少都有点多重人格分裂症，我们需要同时扮演多个‘角色’——防火期是巡山员，汛期是抢险队员，医保收缴季变身推销员，信访高峰期又成‘盯梢专员’。有时候一天就要转变多个工作内容和形式。”林宇自嘲有时已经麻木，有时候和村民说事时，脑子还没从上一件事中回过神来。
“我们镇常住人口2万多，但镇政府工作人员只有五十几号人，大家的年龄偏大，每年都有人退休，遇到创新型工作，或者需要操作计算机、政务系统的时候，年龄大的干部明显没有年轻干部效率高。”王志在镇政府民政办工作，他告诉记者，除他以外，民政办的另外两名工作人员都年纪偏大，家中还有小孩需要照顾。“基层民政办要面对民政系统落实到基层的所有工作，但整个乡镇的相关事项都只靠3个人完成，我可以感觉到大家的精神压力很大。而我除了民政工作还分管着其他工作，有时候遇到超出能力范围的事情，就会感到非常不踏实。”
一名镇党委“一把手”讲到，之前省环保厅的人下来检查，途经其所在镇的公路时看见一个秸秆焚烧冒烟点，随手拍了张照片发给市里。“市里转给我们县，县里连夜让镇上查。结果3天后突然要倒追责任，一群人翻箱倒柜找去年秸秆禁烧的会议记录，数宣传单发了多少张。”他提到，最哭笑不得的是，隔壁两个镇遇到了同样的问题，“批评教育了分管干部”，但这名“一把手”认为他们镇的分管领导在秸秆焚烧这件事上已经尽到责任，便只给了他“谈话提醒”，上面却暗示“要统一标准”，硬让补个处理意见。“你说干部们能不寒心吗？活干了，汗流了，最后还得自己给自己记个过。”
“随着治理重心下移，大量任务向基层转移，任务繁重成为当前基层治理的突出特点。”范逢春向记者介绍，基层党建、信访维稳、应急管理、乡村振兴、生态环保、安全生产等都已经成为基层的政治任务，越来越多党政部门的业务工作也通过各种渠道转化为基层党委政府的政治任务，一些基层领导为了政绩“亮点”在辖区内或多或少地创设了特色政治任务，基层政治任务的日常性越来越凸显。
“而相应的资源却并未下移，超负荷任务突破了基层组织的资源承载力。基层人手紧缺成为常态。例如，基层市场监管所、派出所，连所长在内往往都只有四五名执法人员，难以满足目前市场监督与社会治理的需求。一些基层政府只能通过‘临聘人员’来缓解人员紧张的困境。”范逢春说。
“马车”超载，工作质效打问号
于震成在镇街道工作9年，他坦言最深的感受就是责任像击鼓传花，最后全砸在基层头上。从区里到乡镇，层层都在喊“属地管理”，可落到实际就成了“属地背锅”。老百姓常说“上面千条线，下面一根针”，然而这针早被磨秃了——现在更像是“上面举着锤，下面顶着钉”，甚至有些地方干部私下吐槽“上面拎把刀，下面悬颗头”。
“比如森林草原防灭火工作，大家就是既要当侦察兵又要当消防员。”于震成说，上级督查组一来，开口就会问：“你们应急队伍组建得怎么样？受过专业培训吗？扑救能力如何？”
“我们能有多少扑救能力呢？可一旦发生火情，镇街道的分管干部势必被问责最重。现在镇上老同志见面都互相打趣多干多错，少干少错，不干不错。这话听着消极，可看看值班表上越来越难安排的工作分工，再看看办公室里越来越厚的档案盒，谁心里不清楚呢？”于震成无奈道。
然而在采访中记者了解到，完成“能力之外”的事是这些基层干部时常经历的。王志经常被要求协助上级部门检查镇上商户的消防安全问题，而他坦言，自己作为外行人，哪怕是走进商户上看下看，也看不出什么名堂。“这项工作我确实做了，但我不懂专业知识，我说没问题就真的没问题了吗？可是一旦出了事就会问责到我头上。”
会计这一岗位的困境更具有代表性。“在村上，会计也是文书，甚至要负责检查各类合同的拟定、合规。”四川某开发区村“两委”会计张昕笑称，基层会计大多是半路出家。“我们村面积很大，又因为在新区，建设规划不少，经常涉及各类项目合作，村委会本该请律师，但因为没有专项资金，就只能我们自己学、自己看。”
除了上级下派工作方面的能力不足，在群众工作方面于震成也时常感觉到力不从心。“基层能力有限，上级也不提供帮助。最后是老百姓不满意，上级单位还要问责。”一名在村镇负责“市长热线”相关问题件处理的干部告诉记者，群众的要求五花八门，近年来需要处理的问题反映件成倍增加，有时候基层职能并不能覆盖这类问题，人手也不够，但上级仍旧会把问题件转接给村、社区，最后经常形成空转。最终，问题悬置，群众反复投诉，工作质效难以提高。
“基层单位责任泛化确实严重。部分地区的上级部门上面开个会、下个文件分分钟就可以将责任‘甩锅’基层，美其名曰‘责任下沉’，自己当起‘甩手掌柜’，而基层无力拒绝，只能听之任之。”范逢春告诉记者，比如某县市场监管局在乡镇并不具备食品鉴别和药品鉴定能力和条件情况下，将辖区内有关食品安全、假药制售等监管责任下派至乡镇。再加上基层组织权力配备不足，他们处在政权架构的底层，除极少数法律直接授权之外，其权力较小。近年来，基层的目标设定权、人事统筹权、激励分配权等还在不断被上收。
减负并非工作“减量”
“当前基层治理中存在的‘小马拉大车’现象，实质上是治理能力与治理任务失衡的表现，我认为这一问题的危害主要体现在4个关键层面：影响党的执政根基、损害群众切身利益、阻碍国家治理体系和治理能力现代化进程、制约乡村振兴发展。”四川省社会科学院副院长、政治学研究所所长廖冲绪研究员向记者解释，治理效能低下会直接损害党政机关公信力。当群众反映的问题得不到有效解决，基层干部陷入事务性泥潭，党和政府形象就会在反复消耗中受损。而治理资源与治理任务的严重错位，必然导致公共服务质量下降。基层干部疲于应付各类事务性工作，难以及时响应群众诉求，容易引发政策执行偏差、民生项目缩水等问题。这种“超载”运行最终可能会转化为群众获得感、幸福感的实际损耗。
“可以明确的是，当基层单位长期处于超负荷运转状态，既难以建立规范化的治理机制，也无法实现治理效能的持续提升，直接影响国家治理体系和治理能力现代化的整体推进。这种状况下，基层既缺乏制度创新的实践空间，也难以形成可持续的治理能力提升路径。”廖冲绪说，在全面推进乡村振兴战略的关键阶段，基层治理能力不足将严重制约政策落地效果。
“基层负担过重是长期形成的问题，也是带有普遍性的问题。为基层减负，如果把握不住问题的核心本质，就会陷入以形式主义解决形式主义的思维误区。”范逢春表示，破解基层治理“小马拉大车”难题，不能把减负简单理解为工作“减量”，而是要注重标本兼治，通过治理转型、制度创新、作风转变等手段达到减负目标。
“比如推动扩权赋能，实现权责对等。根治基层负担过重的顽疾，要从优化政府权责配置入手，建立边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效的基层治理体制。”范逢春强调，这里最关键的是按照“依法下放、非准禁入”的原则，防止职责任务随意下沉。设置职责任务下沉的标准和门槛，职能部门下放职责任务要按照事前酝酿、提出申请、组织审核的程序进行。其次，按照“权随责走、费随事转”的原则，为基层提供必要的人、财、物、权等各类保障，推动管理权限和民生服务下放到基层，改变“事下人不下，责下权不下”的不对等关系，确保基层“接得住、办得好”。
“令基层干部苦不堪言的属地管理也必须得到科学管理，要有效减少基层属地管理事项，切实解决属地责任扩大化等问题，建立权力清单、规范责任清单，防止有关部门随意‘甩锅’。”范逢春认为，还有就是深化精准问责、规范问责，避免问责泛化、简单化，严禁任性问责，防止问责走样，落实容错纠错机制，实现激励性和惩戒性的平衡，营造理性与宽容的干事创业氛围。
“治理‘小马拉大车’，重在减形式主义、减官僚主义、减层层加码。基层负担过重，问题出在基层，根子在一些上级部门及领导。只有让上级部门及领导树立和践行正确政绩观与权力观，改变工作作风，才能真正将基层干部从繁琐的事务中解放出来。”范逢春说。（应受访者要求，文中部分人物为化名）
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