川观智库|加快实施一揽子增量政策 促进经济回升向好持续向好

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孙学工　薛啸岩

我国经济整体平稳、稳中有进。从“稳”的方面看，前三季度GDP同比增长4.8%，在全球主要经济体中位居前列，世界经济增长主引擎和稳定器的作用依然稳固。从“进”的方面看，高质量发展持续推进。一是新质生产力驱动力增强。前三季度，装备制造业、高技术制造业增加值同比分别增长7.5%、9.1%，增速分别快于全部规模以上工业1.7和3.3个百分点；专业技术、电子商务、科技成果转化等高技术服务业投资增速分别为31.8%、14.8%、14.8%，将支撑未来一段时间的高质量发展。二是高质量发展的绿色底色更加鲜明。绿色技术不断取得新突破，驱动生产方式、消费方式转型升级。绿色产品的产量不断增多，前三季度水力、风力、太阳能发电量同比增长19.0%，占总发电量的比例较2023年同期增加3.1个百分点。绿色产品推动新的消费和投资需求不断迸发，9月末全国公共充电桩保有量达到332.9万个，同比大幅增加86.7万个。三是出口量增质优。前三季度，货物出口同比增长6.2%，在贸易量持续扩张的基础上，贸易结构也在持续优化，集成电路、汽车、自动数据处理设备同比分别增长22.0%、22.5%、10.5%，出口产品技术含量不断上升。四是“两重”（发行超长期特别国债支持重大战略实施和重点领域安全能力建设）“两新”（大规模设备更新和消费品以旧换新）政策成效显著。1-8月，设备工器具购置投资增长16.8%，增速比全部固定资产投资高13.4个百分点，对全部投资增长的贡献率达到64.2%。据商务部公布，“两新”政策带动汽车销售额超1600亿元。

与此同时也要看到，二季度以来我国经济增长的动能有所减弱，主要经济指标出现放缓态势。从季度经济增速看，前三季度经济同比分别增长5.3%、4.7%、4.6%，呈现逐季放缓趋势，二、三季度已低于年度增长目标。更为灵敏反应经济增长态势的季度环比折年率增速分别为6.1%、2.0%、3.6%，二、三季度增速偏离年度目标的程度更大。经济下行也带来了行业竞争加剧、企业经营困难增加、地方财政压力加大、预期转弱等问题。

应对经济运行中出现的困难和挑战，首先要科学研判形势，对症下药，如宏观政策逆周期调节主要适用于经济增长低于潜在增长的情形，而对由潜在增长下降导致的经济减速则较难发挥作用。9月26日召开的中央政治局会议突破常规，以经济工作为主题，对经济形势作出了科学研判。会议指出我国经济的基本面及市场广阔、经济韧性强、潜力大等有利条件并未改变，也就是潜在增长能力没有改变，因而当前经济运行面临的主要问题是经济增速低于潜在经济增长，是增长潜能因国内外多方面因素不能释放的问题，在此情况下宏观政策逆周期调节可以而且应当发挥重要作用。会议决定加力推出增量政策，进一步提高政策措施的针对性、有效性，努力完成全年经济社会发展目标任务。

总体看，以加大宏观政策逆周期调节为核心的增量政策体现了四方面的统筹考虑，一是统筹考虑短期和中长期。增量政策在短期将有利于提升经济增速，缩小产出缺口，促进总需求和总供给间均衡的恢复。从中长期看，增量政策资源投向国家重大战略实施和重点领域安全能力建设、改善民生，不仅对实现“十四五”规划各项目标至关重要，也会为“十五五”甚至更长一段时间的高质量发展奠定基础。因此，出台新的政策要立足于当下、放眼长远。当前处于增量政策推出后社会预期回暖的窗口期，预期回暖正在向经济回暖传递，必须保持政策的连续性，才能进一步巩固经济持续回升向好势头。二是统筹考虑需要与可能。从需要看，促进经济回稳不仅是实现年度增长目标的需要，也是实现2035年基本实现现代化目标的需要，只有保持一定的经济增长速度，我国才能如期达到中等发达国家水平。从可能看，我国仍具备保持经济中高速增长的条件，应当合理运用各类政策工具和改革释放增长潜力。我国超大市场规模的优势依然突出，我国拥有14亿多人口、人均国内生产总值超1.2万美元、中等收入群体规模超4亿人，消费潜力巨大。我国发展潜力大。2022年我国新增劳动力平均受教育年限已提高至14年，每年有超过500万的科学、技术、工程、数学（STEM）专业毕业生，位居全球首位，人才红利不断支撑科技创新，新质生产力对高质量发展的支撑力不断增强。三是统筹考虑宏观总量指标和微观感受。宏观政策既需关注总量指标的改善，也要重视提升微观主体的“获得感”。因而既要在总量政策上发力，也要重视与结构性政策、微观政策相互配合，使政策效应可感可及。四是统筹考虑政策加力和改革发力。在政策加力推动经济回升的基础上，也应该找准深层次问题推进改革，提升要素配置效率，提高经济潜在增长率。如，优化中央与地方财政关系，增强地方自主财力，提升地方促发展的能力和意愿。再如，推动收入分配改革，减少居民在教育、医疗、养老等领域的后顾之忧，减少社会预防性储蓄等。还要长期聚焦“多予少取，松绑放活”，推动民生改善、企业改善、活力改善，坚定微观主体对我国经济长期向好的信心。

9月26日中央政治局会议对增量政策作出部署，9月29日国务院常务会议研究落实党中央决策，国家发改委、财政部、住建部、人民银行、金融监管总局和证监会等相关部委通过国务院新闻办新闻发布会密集发声阐释一揽子增量政策的总体要求和具体措施。一揽子增量政策直面经济运行中新的情况和问题，总体特征是宏观政策逆周期调节力度显著加大，政策针对性更强，政策工具进一步丰富。

解决有效需求不足问题。有效需求不足是导致当前经济增速低于潜在增速的主要原因。从供需两方面数据看，前三季度全国规模以上工业增加值、全国固定资产投资（不含农户）、社会消费品零售总额同比分别增长5.8%、3.4%、3.3%，需求侧增速明显低于供给侧，且与较上半年相比，分别放缓0.2个、0.5个、0.4个百分点，需求侧放缓程度更大，供给侧出现受需求侧拖累减速的迹象。从价格数据看，CPI、PPI等长时间低位运行，GDP平减指数已经连续6个季度负增长，说明经济总体处于供过于求的状态。有效需求不足已经成为当前我国经济运行中的主要问题。一揽子增量政策通过政策支持撬动有效需求释放。一是进一步降准和更大力度的降息，将扩大信贷供给、降低融资成本，促进企业和家庭扩大投资和消费支出。存款准备金率下调0.5个百分点，公开市场7天逆回购操作利率0.2个百分点，引导LPR利率下行了0.25个点，是年内最大一次调整。同时下调存量房贷利率。人民银行宣布降低存量房贷利率，预计惠及5000万户家庭、1.5亿人口，平均每年减少家庭利息支出1500亿元左右，释放居民可支配收入用于消费和投资。二是多措并举综合施策保持必要的财政支出。针对全国一般公共预算收入执行情况低于年初预算设定目标的情况，中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，鼓励有条件的地方盘活闲置资产，加强国有资本收益管理，指导地方依法依规使用预算稳定调节基金等存量资金，有效补充财力，确保完成全年财政支出目标。三是持续扩大政府投资。扩大地方政府专项债投向领域和用作资本金范围，加快专项债向实物工作量转化，提前下达2025年1000亿元中央预算内投资计划和1000亿元“两重”建设项目清单，发挥政府投资引领作用。四是加大对重点群体的支持保障力度，提升整体消费能力。今年国庆节前，向特困人员、孤儿等生活困难群众发放了一次性生活补助，还将提高学生资助补助标准并扩大政策覆盖面，提高本专科生、研究生国家助学贷款额度，提高困难群众收入，增强低收入群体的消费能力和意愿。

缓解企业经营困难问题。1-8月份，工业企业利润同比增长0.5%，较1-7月份放缓3.1个百分点，显示当前企业经营困难问题仍未根本缓解。相关政府部门着力减轻企业负担、优化营商环境、化解融资难融资贵等问题，精准助企纾困，缓解企业经营困难，提振企业发展信心。一是支持企业加快转型升级。工业和信息化部聚焦技术改造升级和设备更新，加快已签约的1500亿元技术改造再贷款发放到位，提前谋划2025年制造业新型技术改造城市试点。二是加大对中小微企业的帮扶力度。市场监管总局拟出台《关于引导网络交易平台发挥流量积极作用、扶持中小微经营主体发展的意见》，鼓励平台企业流量向农产品、特色、新入驻等经营主体倾斜。三是进一步缓解融资难问题。国家发展和改革委员会、金融监管总局共同建立支持小微企业的融资协调工作机制，确保有真实融资需求的企业能够获得必要的融资支持。无还本续贷政策进一步扩围优化，阶段性将支持范围扩展至中型企业。四是切实解决账款拖欠。针对企业应收账款高企问题，中办国办印发《关于解决拖欠企业账款问题的意见》，维护企业权益、稳定企业预期、增强企业信心。

推动房地产市场筑底回升。房地产一头连着居民、一头连着企业、一头连着政府，是国民经济运行中的重要一环。2022年以来，房地产市场持续下行，对家庭财富、企业经营、政府收入等都产生较大影响。一揽子增量政策从供需两侧综合施策，推动房地产持续健康发展。从需求侧看，降低按揭贷款首付比例和按揭贷款利率、下调公积金贷款利率，并设立保障性住房再贷款，用市场化的方式加快推进存量商品房去库存。新增实施100万套城中村改造和危旧房改造，满足居民自主选择房型、地点等要求。同时，赋予城市政府调控自主权，调整或者取消限购、限售、限价、普通住宅和非普通住宅标准等各类限制性措施。财政部会同相关政府部门实施利用专项债收储土地和收购存量商品房政策，促进土地市场供需平衡。从供给侧看，加大“白名单”项目贷款投放力度，合格项目“应进尽进”，已审贷款“应贷尽贷”，资金拨付“能早尽早”，至10月16日“白名单”房地产项目已审批通过贷款达到2.23万亿元。

推动资本市场高质量发展。资本市场是宏观经济的晴雨表，是居民财富的蓄水池，是企业重要的融资渠道，对增强社会预期至关重要。今年以来，股市持续低位徘徊，9月23日上证指数跌至2748点，远低于5月20日的3174点，引起各界的高度关注。人民银行会同证监会基于市场化原则，制定两项工具支持资本市场稳定发展。一是创设证券、基金、保险公司互换便利，首期操作规模达5000亿元。人民银行委托特定的公开市场业务一级交易商，与符合行业监管部门条件的证券、基金、保险公司开展互换交易。由于央行不直接向市场提供资金支持，不会扩大央行的货币供给和基础货币的投放。二是股票回购增持再贷款，首期额度3000亿元，利率1.75%，期限为期一年，可视情况展期。同时，要求贷款资金“专款专用，封闭运行”，政策指向性较强，信贷资金不能进入股市仍然是金融监管的红线。

加大力度支持地方化解债务问题。一段时间以来，经济下行压力加大、房地产市场调整等削弱地方财政财力，地方偿债负担上升。1-8月，地方一般公共预算收入、政府性基金收入同比分别增长0.4%、-23.5%，其中土地出让收入同比下降25.4%。为此，除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用以支持化解存量政府投资项目的债务外，财政部拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务。相关债务置换不仅能够降低利息支出，增强地方政府稳增长的能力和意愿，而且能够加速出清不良资产，提升银行资产质量，形成实体经济和金融体系的良性互促。

持续为企业营造良好发展环境。推动经济持续向好，不仅仅需要真金白银的支持政策，更要用好改革这个重要法宝，完善各项制度环境，增强经济的内生动力。党的二十届三中全会提出了300多项改革举措。9月下旬以来，一批条件成熟、可感可及的改革政策已经开始逐步推进。一是制定全国统一大市场建设指引。2024年政府工作报告提出，将制定全国统一大市场建设标准指引。10月18日国务院常务会议部署深入推进全国统一大市场建设的举措，推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通。二是发布新版市场准入负面清单。在8月末的国新办新闻发布会上，国家发改委及其他部委介绍，新版《市场准入负面清单》将按照程序印发实施，“全国一张清单管理”进一步推进，市场准入规则不断完善，并与行政审批制度改革、“证照分离”制度改革以及新一轮机构改革等紧密衔接，推动清单事项进一步缩减。三是建立未来产业政策投入增长机制。前瞻性谋划和政策引导不断加强，建立健全政府科技研发资金、政府产业引导资金与市场化投资基金的联动机制，支持保险资金、社保资金等各类长线资金依法投资市场化国家级科创引导基金，支持各地因地制宜发展新质生产力。此外，司法部将会同有关部门开展行政执法突出问题整治，解决执法乱作为、不作为问题，切实解决企业和群众反映强烈的问题，营商环境不断优化。

在上述已出政策的基础上，根据形势的需要，还可以进一步加大政策力度或出台更多的增量政策。从各方面情况看，我国仍具备充足的政策空间。我国政府尤其是中央政府杠杆率水平相对较低，财政逆周期调节的能力仍然较强。中国社科院数据显示，2024年上半年我国中央政府杠杆率仅为33.2%，远低于美国、日本的114%和219%左右的水平，加杠杆的空间依然较大。9月27日起，我国7天逆回购利率调整为1.5%，加之处于低通胀状态，存款准备金率和利率水平有进一步下调空间，常规货币政策操作仍有空间。随着美欧等经济体进入降息周期，人民币贬值压力下降，货币政策空间也进一步加大。

随着各项存量政策效应继续释放，增量政策效果初显，近期市场预期明显改善，将带动四季度实体经济回升向好，实现全年经济社会发展目标的基础更为牢固。

“两重”“两新”政策持续发力。用于“两重”“两新”的1万亿元超长期特别国债已经全部下达到项目和地方。2024年以来，近6万亿的政府投资绝大部分已基本落实到具体项目，正在形成更多实物工作量。随着中央对消费品以旧换新的资金支持到位，支持范围持续扩大，重点商品销量回升。商务部数据显示，截至10月7日，“两新”政策共支持1600亿元汽车消费；汽车工业协会数据显示，9月汽车销量环比大幅增长14.5%，“金九银十”成色较足；9月限额以上单位家用电器和音像器材类零售额同比大幅增长20.5%。

一揽子增量政策出台落地效果初显。9月下旬，沪深股市活跃度大幅提升。外汇管理局数据显示，近期外商直接投资有所改善，证券投资项下外资来华购买债券、股票总体向好，有信心预期今年未来几个月以及更长时间，中国的跨境资金流动将保持稳健向好态势。9月26日-10月14日北京、上海日均商品房成交面积较9月1日至25日的日均成交量大幅增长28.4%、12.7%。“十一”期间全国出游人数、出游总花费同比分别增长5.9%、6.3%，是2023年以来第一个总花费增速快于出游人数增速的公共假期。

四季度有望实现经济企稳回升。随着各项政策加快落地见效，股市回暖带动市场信心改善，财富效应释放有望推动居民消费回升。楼市企稳支撑房地产投资跌幅收窄，房屋交易量放大也将带动建材、家居、家电消费增长。“两重”“两新”政策效应持续释放，地方政府专项债四季度集中使用，将带动投资项目加快落地、实物工作量加快形成。地方政府财力加强，财政支出增长加快，民生保障更为有力。各领域政策效应叠加、传导、放大，将有效阻断经济螺旋下降的负向循环，带动消费、投资、工业和服务业等指标改善，预计四季度经济将企稳回升，为实现全年经济社会发展目标奠定坚实基础。

（作者分别系中国宏观经济研究院决策咨询部主任、中国宏观经济研究院决策咨询部副处长）

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