张玫晓

推动川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台，是探索经济区与行政区适度分离、深化川渝合作推动成渝地区双城经济圈建设的重要载体。《川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台推进方案》印发实施以来，川渝高竹新区、遂潼川渝毗邻地区一体化发展先行区、明月山绿色发展示范带、泸永江融合发展示范区、内江荣昌现代农业高新技术产业示范区、合广长协同发展示范区、城宣万革命老区振兴发展示范区、资大文旅融合发展示范区、川渝万达开地区统筹发展、川南渝西地区融合发展功能平台立足各自目标定位，深入推进各项重点任务落实落地，取得了初步成效。同时，在推进过程中也面临一些问题困难。课题组先后赴达州、广安、遂宁、泸州、资阳、自贡等地开展调研座谈工作，了解功能平台建设情况和存在的主要问题，针对性提出对策建议。

建设现状成效及存在的问题

一是交通互联夯实功能平台建设基础。成渝中线高铁、成达万高铁等实现全面开工，包茂高速、城宣大邻渝高速、泸永高速等加快建设，渝广铁路、渝遂高速扩能等前期工作加快开展。二是产业聚集发展带动区域竞争力提升。功能平台主导产业配套率提升至80%以上，农业产业合作在信息共享、项目投促、品牌共建等方面实现重大突破，2022年川渝共建现代高效特色农业项目6个里有5个为功能平台共建项目。三是民生互通推动功能平台融合发展。“毗邻地区跨省公交”“川渝户口一站式迁移”等成为两地群众接纳程度最高、办理（参与）频次最多的事项。四是打造机制融合和制度创新新高地。广安市、渝北区共同制定高竹新区存量锁定及过渡期运行管理方案，挂牌成立全国首个跨省域税费征管服务中心，税费改革成果入选庆祝党的二十大“奋进新时代”主题成就展。

存在的主要问题是：一是跨省市区域协作存在制度性壁垒。功能平台合作主体行政层级不对等，具体事项推进协调困难、进度不一，跨行政层级深化改革突破较难。二是跨省市政策制定和执行难以统一。政策制定主体不一致，部分政策存在较大差异。各市县（区）经济发展状况和财力水平不同，难以有效进行资源整合推动协同建设。三是跨区域产业协作尚未取得突破。产业发展层次偏低、附加值低，没有形成完整产业链条。要素集聚能力不足，主导产业发展势能偏弱。实体化合作项目成果偏少，产业合作深度不足。四是平台建设要素保障不充分。建设用地指标少，制约重大项目落地和后续发展。多为欠发达地区，建设资金筹集困难。

五方面着手凝聚共建合力

强化机制突破，凝聚跨区域多方共建合力。一要充分发挥决策层的顶层设计作用，加强在总体规划、政策制定等方面的系统谋划。二要充分发挥协调层的沟通协调作用。充实工作力量，强化在基础设施、生态环保、公共服务、产业协作、要素保障等重点领域的对接协作。三要充分发挥执行层的贯彻落实作用。推动行政主体层级逐步对等，探索消除各领域专项合作落地落实中的“行政级差”。四要探索设立跨区域合作平台、合作园区管理机构。复制推广高竹新区经验，探索对平台建设中的“临时机构”赋予更多管理权限。五要完善激励考核机制。完善以“平台申报事项+省市年底对账”为主要形式的平台建设评价考核办法。

完善政策支撑，优化跨区域合作发展环境。一要推动政策执行口径统一。分行业细化梳理产业目录，逐步推进行业政策、招商政策等执行口径统一。探索建立项目统一准入标准。推动毗邻地区逐步统一地方税种政策标准。二要统一政策差异化事项办理。推广“政策就高不就低、成本就低不就高”模式，允许平台制定和执行政策时在权限范围内自主选择适宜本平台发展的政策。三要聚焦重点领域探索省级层面权限下放。探索实施省级行政管理权限负面清单的模式，允许在不打破行政隶属关系的前提下，由省级人大协同向特定平台依法集中授权，下放一部分事权管理权限。

深化产业协作，充分激发跨区域合作价值。一要围绕链主企业强化跨区域产业配套。鼓励组建产业联盟，完善跨区域固链补链强链机制，设立培引跨区域的主导产业链长和链主。二要围绕重大平台探索创新共建产业园区。深化与天府新区、两江新区等国家级发展平台协同联动，探索以“一区多园”“飞地园区”“双飞园区”等方式共建产业园区。三要围绕重点区域协同承接产业转移。建立跨区域承接产业转移协调机制，高标准承接成渝双核、东部沿海地区生产基地整体转移、关联产业协同转移。

加大要素供给，强化跨区域合作支撑活力。一要建立跨区域建设用地指标协同管理机制。探索将合作平台核心区建设、重大基础设施项目用地指标纳入省级统筹，分年度对建设用地指标进行调剂。鼓励用地指标在毗邻地区跨省（市）域调剂。二要强化财政金融支持。探索新增地方政府债券额度向功能平台重大项目倾斜。创新开发金融产品，鼓励各平台设立统筹发展基金、协同发展投资基金等。三要强化人才支撑保障。探索“人才飞地”合作模式，鼓励高层次人才带技术、带项目、带团队到功能平台发展。探索外来就业人员子女跨区域入学。四要加快交通一体化保障。加快毗邻地区城镇组团间公交线路跨界串联，强化铁路、水运港口协同联动。

突出改革试点，持续释放跨区域合作动力。一要聚焦重大工程支持市级管理权限集成。推广高竹新区发展经验，鼓励毗邻地区功能平台由地方人大授权，形成具有一致性的管理权限。二要创新平台开发运营模式。鼓励多种形式组建合作平台管理运营主体，统筹推进平台开发建设运营各项任务。三要创新跨区域财政协同投入机制。合理确定跨区域重大项目资本金比例及分摊比例，支持设立跨省市投融资平台公司、发展投资基金。四要完善跨区域统计分算和财税利益联结机制。探索实行重要经济指标“统计分算财税分成”，开展跨区域财税利益分享。

（作者系四川省经济和社会发展研究院社会所所长）

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