近日，《中华人民共和国国家发展规划法》（以下简称 《国家发展规划法》）公布实施，其中将“监督”内容单独设立为一章。国家发展改革委规划司负责人向媒体解释， 《国家发展规划法》规定，加强对国家发展规划实施情况的动态监测和评估，监察机关和审计机关在各自职责范围内对规划实施情况依法进行监督。
这部法律如何构建刚性的监督机制？纪检监察工作在发展规划法治化进程中又将有怎么样的定位？围绕这些问题，廉政瞭望记者专访了东南大学法学院教授、东南大学纪检监察研究院执行院长刘练军。
破“墙上挂挂”痼疾，治“新官不理旧账”
廉政瞭望：您曾系统研究过中国宪法中的监督制度体系， 《国家发展规划法》第五章专门规定“国家发展规划实施的监督”，在您看来，它如何体现“将权力关进制度的笼子”这一法治原则？
刘练军： 《国家发展规划法》第五章对于发展规划落地而言，可以说扮演着“压舱石”的重要角色。我认为，颁布 《国家发展规划法》是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重大举措。在国家治理过程中，发展规划权本质上是一项极其重大的公共资源配置权，它直接关系到重大产业布局、巨额财政资金投向等议题。权力越集中、资金越密集的领域，往往也是寻租空间较大、腐败风险较高的领域。该法第五章正是通过制度设计，建构了一张集成式监督网络。
过去几十年的“五年规划”制定和实施经验表明，少数部门对规划的认识并不到位，个别地方存在“新官不理旧账”的现象。有的地方干部将规划视为柔性的政策倡导，抱着“规划规划，墙上挂挂”的形式主义。 《国家发展规划法》对国家发展规划的编制、审查、批准和实施等事项作出了详细规定，突出了发展规划事业的严肃性。而第五章则主要解决发展规划法治化遇阻时“怎么管”“怎么办”的问题，其作用是督促多个领域公共政策协同一致，明确赋予各级人大、监察机关、审计机关和社会等多个主体，对国家发展规划实施开展监督的权力，确保各方资源服务于国家发展规划的总体战略。
廉政瞭望：从防治腐败、规范权力运行的角度看，该章监督规定主要是为了有效遏制规划实施过程中的哪些风险？
刘练军：我觉得主要是以下四类风险。
发展规划编制中的主观冒进风险。制定 《国家发展规划法》的一个重要目的是规范发展规划编制工作程序，建立健全规划编制清单制度，提高规划质效。在以往的规划编制实践中，个别领导干部为了追求短期的个人政绩，在规划编制中出现脱离实际盲目铺摊子、上项目等现象。 《国家发展规划法》第九条规定编制国家发展规划应当遵循自然规律、经济规律和社会发展规律，主要就是防范规划编制中的主观冒进风险。
利益输送风险。从以往查处的贪腐案件来看，一些违纪违法人员经常打着落实国家战略的旗号，在项目立项、招投标、资金拨付等环节进行权钱交易。 《国家发展规划法》第三十五条明确规定，对在国家发展规划工作中滥用职权、徇私舞弊的行为依法追究责任。审计机关和监察机关开展协同监督，正是为了斩断附着在规划项目上的利益输送链条。
本位主义风险。有些地方在制定配套政策或执行重大产业布局时，从局部利益出发，搞“上有政策、下有对策”，采取选择性执行或变通执行的策略。而有些部门出台的细化实施方案甚至与国家规划的产业发展和结构调整存在偏差。
消极不作为风险。消极腐败风险即不作为。个别地方、部门的公职人员在推进规划任务时，存在畏难情绪，推诿扯皮、敷衍塞责，导致诸多规划中的重大改革举措停滞不前或效果不彰。鉴于此， 《国家发展规划法》第三十五条将玩忽职守与徇私舞弊并列为需要依法追究责任的违法行为。
人大监督和监察监督需贯通协同
廉政瞭望：您提到规划系统中个别地方和部门或存在上述种种风险，因而第五章第三十三条首次在法律层面明确监察机关介入发展规划监督。您如何理解监察监督在发展规划实施中的定位和作用？
刘练军：我认为可从以下两个层面来把握。首先，它是确保国家发展战略意图贯彻落实的政治监督保障。监察机关的介入，实质上就是通过专责监督，确保各级行政机关及其公职人员在执行国家发展规划时保持高度的政治自觉，防止地方在贯彻落实党中央重大决策部署和国家宏观政策时出现打折扣、搞变通等违纪违法现象。
其次，与审计监督主要聚焦于财政资金的使用问题不同，监察监督的重点对象是公职人员，特别是领导干部。国家发展规划的实施过程涉及大量行政审批、资源调配、重大工程项目立项等关键环节。监察机关就是要对这些环节中公权力的行使实施专责化监督，以保障国家发展规划执行到位。
廉政瞭望：未来监察监督与人大监督如何分工协作？
刘练军：在党和国家监督体系中，人大监督与监察监督各有侧重，但又必须贯通协同，形成监督合力。
人大监督体现的是国家权力机关的民主监督和政治监督，它更侧重于宏观性与整体性监督。全国人大及其常委会主要通过听取和审议国务院关于规划实施情况的中期评估报告、总结评估报告，以及开展专题调研等方式，审查规划的主要目标是否达成、重大任务进度是否符合预期、宏观政策是否协同配合等。人大的监督焦点在于规划本身的科学性以及政府作为一个整体的实施效能。相对而言，监察机关的监督更具有微观性、专门性和个体性。它不直接监督规划的实体经济指标，也不代替政府部门去做具体的经济决策评估，而是紧盯规划实施过程中的人和事，切入点是具体的公职人员和相关项目的廉洁状况。当然，二者也需要协作，可考虑建立常态化的信息互通与线索移送机制，推动监督成果共享，提升监督效能。
以“数字+智库”助力监督落地
廉政瞭望：您对该章监督规定在落地过程中有哪些建议？
刘练军：一些地方政府可能受制于短期的经济增长考核或局部的财政压力，在执行国家发展规划政策时采取选择性方案，或者以“地方特色”的名义规避国家发展规划的刚性约束。这些情况使得监督机关难以在第一时间精准界定其行为是合理的因地制宜，还是违规的政策偏离，给监督带来一定阻力。
另外，可能还面临信息不对称导致的数据获取与评估挑战。目前大部分监督主体对国家发展规划实施情况的监测和评估，依赖于基础数据。而规划实施涉及国民经济的方方面面，基础数据多且分散。监测与评估等活动的展开可能面临着层级之间或部门之间的信息壁垒、数据共享不畅等问题。
除此之外，在面对高度复杂的技术指标、跨区域的超大规模工程项目以及隐蔽的金融财政政策协同评估等问题时，一些监督队伍的专业督察能力可能不足。
我觉得，可以强化宏观政策一致性评估以破除部门或地方本位主义；推进数字赋能，构建跨部门、跨层级的穿透式信息共享机制；引入专业智库，弥补监测评估能力短板。
廉政瞭望：您认为该法的实施，特别是监督制度的完善，可能对各级领导干部的决策行为、政绩观产生怎样的积极影响？
刘练军： 《国家发展规划法》的各项规定，要求领导干部的决策行为不能只算地方的经济小账，还要有大局观，必须算国家发展战略的政治大账，要实打实地推动目标任务落实落地。 《国家发展规划法》所着力构建的，是通过人大、监察、审计、社会等多元监督，形成对规划实施、政策落实、权力运行的全链条监督闭环。这种法律制度设计将助力领导干部树立正确政绩观，比如，少空谈，多落实；少急功近利，多循序渐进等等。
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