系统整合推进中国生态环境治理法治化进程

李宏伟

3月12日下午，十四届全国人大四次会议表决通过《中华人民共和国生态环境法典》。这是继民法典之后，我国第二部以“法典”命名的法律，对于在法治轨道上推进新时代生态文明建设，实现中华民族永续发展，具有重大而深远的意义。

改革开放40多年特别是党的十八大以来生态文明建设的创新发展，为编纂生态环境法典奠定了良好的实践基础、制度基础和社会基础。法典以习近平生态文明思想为魂和纲，贯彻习近平法治思想，既关乎生态文明建设“国之大者”，也与人民群众日常生活息息相关。从现行有效的30多部生态环境法律、100余件行政法规、1000多件地方性法规“单打独斗”到系统整合后“握指成拳”，该法典是我国生态文明制度建设的重要里程碑，显著提升了生态环境法治的系统性、整体性、协同性。

中国特色社会主义法律体系走向成熟的重要标志

生态环境法典把“山水林田湖草沙”纳入统一的法律框架，最大限度地融合“保护”和“利用”两类立法，回应人民群众对美好生活新期待，体现了良好生态环境是最普惠的民生福祉的原则，是中国特色社会主义法律体系走向成熟的重要标志。

法典分为总则、污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任和附则共5编，堪称我国生态文明制度体系的集大成者，为在法治轨道上用最严格制度最严密法治保护生态环境提供了坚实保障、发挥了鲜明导向作用，同时也为解决全球性环境问题贡献了中国方案和中国智慧。

为建构中国自主的环境法学知识体系打下坚实基础。法律是最为重要、最为权威、最为严密的制度。生态环境治理体系和治理能力现代化首先是生态环境治理的法治化。生态环境法典集中体现以法治护航人与自然和谐共生的鲜明态度和坚定决心。其中第一条指出，为了保护生态环境，防治污染和其他公害，保障公众健康和生态环境权益，维护生态安全，推动绿色低碳发展，建设生态文明，全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化，实现中华民族永续发展，根据宪法，制定本法。法典为促进各方达成环境法学理论共识，建构中国自主的环境法学知识体系，支撑国家治理体系和治理能力现代化迈上更高水平打下了坚实基础。

对于提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平，具有重大实践意义。当前，绿水青山就是金山银山的理念已深入人心，保护生态环境、形成绿色低碳生产生活方式成为全社会共识，加之人民群众对优美生态环境的需求持续提升、对生态环境质量的期望值不断提高，全社会普遍期待用最严格制度、最严密法治保护生态环境、推动绿色发展。与此同时，我国生态文明建设的丰富实践对完善法律制度提出了更为迫切的现实需求。党中央高度重视生态环境领域的立法工作，不断健全生态环境法治体系。经过长期立法积累，我国生态环境领域单行立法已具备相当规模、体系日趋完备。法典梳理和总结生态环境法治建设成功经验，既把已经成熟的经验固化为法律，也对未来实践进行引领，实现改革于法有据，改革与法治相统一，有助于提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平。

为全球环境治理、共建清洁美丽世界贡献中国方案。气候变化是全人类面临的共同挑战，应对气候变化是人类共同事业。生态环境法典遵循共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则，将国际环境公约义务转化为国内法规则。“应对气候变化”被单列为一章，明确了工作原则、权责边界与核算标准，将应对气候变化、碳达峰碳中和相关要求纳入法律规范，为实现“双碳”目标、防范极端天气风险提供法治保障。这一章不仅填补了国内相关法律空白，也为全球气候治理提供了中国方案，彰显了中国作为负责任大国的担当。法典以领域型法典编纂的全面创新，使其成为21世纪世界法典编纂的原创性、标志性重大成果，树立人类文明新形态的里程碑，为全球环境治理、共建清洁美丽世界贡献中国方案。

具有鲜明的时代特征与长期性稳定性特点

生态环境法典编纂坚持系统思维、辩证思维和法治思维的统一，同步推进高质量发展和高水平保护，具有鲜明的时代特征与长期性、稳定性特点。

全域整合凸显系统性。法典并非简单的法律汇编，也非完全的立新定法，而是通过综合运用编订、纂修等先进立法技术，有效增强各类法律规范之间的融贯性，强化生态环境领域法律体系的统一性、协调性与权威性。法典坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，以全域整体保护为导向，对各类自然生态系统进行科学梳理与系统整合，将江河湖泊、荒漠与森林、草原、海洋并列，特别是将江河湖泊从湿地生态系统中独立出来，将荒漠作为独立生态系统单列，实现了对重要生态空间的全覆盖、精准化保护。法典以整体性思维破解单行法碎片化、规则冲突、重复立法等突出问题，充分彰显了生态环境法典在系统整合、体系重构、协同治理上的独特优势。

适度法典化彰显科学性。生态环境法典以适度法典化模式构建，编订纂修现行的环境保护法等10部法律，全部纳入法典；对现行有关流域、区域、自然资源、生物多样性等生态要素、生态系统方面和循环经济、能源节约与绿色低碳转型等方面的法律制度规范，择其要旨要则纳入或者体现到法典中；考虑应对气候变化、碳达峰碳中和、绿色低碳发展等方面的法治需求，在目前尚未制定专门法律的情况下，于法典中作出原则性、引领性规定。与此同时，法典按照生态系统保护、自然资源利用、生态要素保护、生态空间地理单元保护、生态退化防控的内在逻辑，进行章节结构的设置。采取分类处理的策略，既确保法典的广泛覆盖面，实现环境法体系的统一协调，又保留了单行法的专业针对性和制度灵活性，契合当前生态文明体制改革深化的现实需要。

绿色低碳发展独立成编展现时代性。绿色低碳发展编是生态环境法典最具创新意义的部分。法典将绿色低碳发展独立成编，聚焦与生态环境保护密切相关的绿色低碳发展重要环节和重要领域，就发展循环经济、能源节约与绿色低碳转型、应对气候变化等方面作出规定，打破了环境保护与经济发展的对立思维，回应了建设人与自然和谐共生现代化的内在要求，体现了法典的时代性。法典实现了从“末端治理”向“源头转型”的立法转向，确立了“在发展中保护、在保护中发展”的核心原则，小到“减少使用一次性用品”，大到“国家支持优先开发利用可再生能源”，当前生态环境治理的重点难点痛点，在法典中均有规定。

保障民生福祉突出人民性。生态环境法典编纂坚持以人民为中心的发展思想，保障生态环境权益在各个领域的落实，处处体现对民生福祉的关注。针对长期困扰群众的餐饮油烟、噪声扰民、光污染等问题，法典新增了环境不利影响源头预防的规定，推动公众从“旁观者”变“监督者”。法典还规定在野生动物危及人身安全的紧急情况下，采取措施造成野生动物损害的，依法不承担法律责任。这些规定都让法典既有刚性约束，又体现了民生温度。

以法典落实推动经济社会发展全面绿色转型

生态环境法典站在人与自然和谐共生的高度保障绿色发展，推进国家治理体系和治理能力现代化。其治理效果有赖于各省份各部门的贯彻落实。法典第八条强调，各级人民政府应当加强生态环境保护工作，正确处理高质量发展和高水平保护的关系，根据生态环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善生态环境质量。地方各级人民政府应当对本行政区域及其管理的海域的生态环境保护工作和生态环境质量负责。

生态环境法典将现行环境保护法、环境影响评价法的主要内容纳入，并吸收长江保护法、黄河保护法等新制定的法律所规定的有关制度内容。四川是长江上游重要的水源涵养地、黄河上游重要的水源补给区，其生态环境保护事关国家生态安全、流域安全和长远发展。贯彻实施好法典，是四川筑牢长江黄河上游生态屏障、服务国家战略的重大政治责任。

生态环境法典第二十一条规定，国家建立健全跨行政区域的重点区域、流域、海域生态环境联合保护协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一保护措施。贯彻落实好法典，首先需要自然资源、生态环境、农业农村、水利、林草等多个部门协作联动，解决生态治理中可能存在的法规衔接不畅、监管权责不清等问题。其次要通过协同推进降碳、减污、扩绿、增长方方面面的机制，促进经济社会发展全面绿色转型。最后，通过进一步完善生态环境损害赔偿等制度保障法典的执行，通过普法宣传，加强广大群众树立法治思维，共同建设美丽中国。

［作者系中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授。本文系国家社科基金重大项目“习近平总书记在地方工作时关于生态文明建设的重要理念和实践经验研究”（项目编号：25&ZD002）阶段性成果］

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