稳地稳“三农” 延包试点为什么是颗“定心丸”？

郭晓鸣

第二轮土地承包到期后再延长30年，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是巩固和完善农村基本经营制度的重大战略举措。3月18日，《中共中央办公厅　国务院办公厅关于做好第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作的意见》对外发布，对第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作作出具体部署，为全国范围内稳妥有序推进延包试点提供了根本遵循与政策依据。

改革开放以来，我国农村土地进行了两轮承包，第二轮承包期将于2027年陆续到期。2017年，党的十九大报告明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。2020年起，农业农村部、中央农办连续组织试点，范围从村组逐步扩大到整乡镇、整县。2024年中央一号文件要求启动实施整省试点，2025年提出有序推进试点。截至2026年1月，试点已覆盖7个整省。2026年中央一号文件对全面开展整省试点作出部署。

规范有序推进二轮延包试点，既是巩固农村土地承包经营权确权登记颁证成果、稳定农业生产经营预期、源头化解基层多元矛盾的迫切现实需求，也是有效衔接全面推进乡村振兴、促进农民农村共同富裕、加快建设农业强国重大战略的核心制度安排，在制度巩固、民生保障、产业振兴、治理优化四个关键维度具有全局性和长期性的战略意义。

二轮延包试点以长期稳定土地承包权属关系为核心要义，为农业强国建设提供最基础和最持久的制度保障。

农业生产具有天然的周期性、长期性特征，粮食产能提升、耕地质量保护、农田水利设施建设、农业先进技术推广应用等，均需要持续稳定的长期投入。如果土地承包关系缺乏稳定预期，农户与各类新型农业经营主体就会倾向于短期化、粗放式生产行为，弱化对土地的长期投入，直接制约现代农业发展进程与农业综合生产能力提升。

从制度保障层面看，第二轮土地承包到期后再延长30年消除了农户与各类经营主体对土地权属变动的担忧，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，让广大农民吃上长效“定心丸”。稳定的制度预期，为土地规范有序流转、发展适度规模经营、现代农业技术装备普及应用营造了稳定的制度环境，能够有效吸引资本、技术、人才等现代生产要素向农业农村集聚，加快传统农业向现代农业转型。

从政策执行取向看，二轮延包试点坚持“大稳定、小调整”原则，以农村承包地确权登记颁证成果为基础，以第二轮土地承包合同到期为起点再延长承包期30年，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定，避免“推倒重来、打乱重分”可能引发的制度震荡与社会风险。这一制度安排既保持了农村土地制度的稳定性、连续性与权威性，又为适应人口变动、产业发展、城乡融合等新形势预留了合理弹性调整空间，实现制度刚性与实践灵活性的有机统一。通过长期稳定土地承包关系，进一步压实耕地保护主体责任，持续强化粮食安全保障能力，为加快建设农业强国筑牢了坚实制度根基。

土地是农民最核心的生产资料、最基本的生活保障、最重要的资产，是农民安身立命的根本所在。二轮延包试点从制度层面进一步固化、强化农民土地承包权益，为促进农民农村共同富裕提供坚实底线保障与长效制度支撑。只有土地权益稳定，农民的生存权、发展权、财产权才有坚实依托，农民农村共同富裕才有稳固基础。

二轮延包试点将第二轮土地承包以来形成并长期稳定的土地权利格局，通过规范签订新的延包合同予以确认和延续，其核心本质是对农民土地财产权的再确认、再保障、再强化，保障广大农民有地可依、有权可维、有利可享。

在兼顾公平与效率的前提下，延包政策注重多渠道、分类别回应不同群体的土地利益诉求：针对无地少地农户，通过发展壮大新型农村集体经济、完善集体收益分配机制、开发公益性岗位等方式，全方位保障其基本生活与发展权益；针对婚嫁妇女、进城落户农民、丧偶及入赘人员等群体，依法依规落实其土地承包合法权益。通过多元化、制度化的权益保障机制，能够有效缩小农村内部发展差距，源头化解利益分配矛盾，推动实现务农有效益、流转有收入、就业有保障、增收有渠道，为促进农民农村共同富裕提供坚实的底层制度支撑。

规范有序的土地流转是发展农业适度规模经营的核心前提，而长期稳定的承包关系是土地流转市场健康运行的根本制度基础。二轮延包试点以稳定农户承包权、放活土地经营权为核心抓手，进一步激活土地这一农村最核心的生产要素，为乡村全面振兴注入持久内生动力。

延包政策明确要求做好延包工作与现有土地流转合同的有效衔接，通过规范的合同约定，明确承包延期后土地续租、流转期限、权利义务等事项，在稳定农户承包权的同时充分放活土地经营权。这将有利于土地从农户“被动持有、分散经营”的生产资料，转变为可流转、可抵押、可增值的市场化生产要素，为农业产业集中布局、要素集聚配置、经营主体集约发展提供支撑。

长期稳定的延包预期，推动土地流转从短期临时性、非正式流转向长期稳定性、规范化流转转变，有效稳定各类新型农业经营主体的生产经营预期，促进土地集中连片、适度规模经营，有效降低生产成本，全面提升生产效率，从而有助于进一步推动农业全产业链延伸，农文旅深度融合，让农民更多分享产业增值收益。

充分放活的土地经营权，能够有效吸引城市资本、技术、人才等优质要素下乡，与农村土地、劳动力、生态等资源禀赋高效对接、优化配置。这将打破乡村发展长期面临的资金不足、技术滞后、人才匮乏、管理粗放等瓶颈，而且通过扩大农业农村对外开放度，全面提升乡村治理现代化水平，持续增强乡村振兴内生动力与发展活力。

土地问题是农村社会关系的核心纽带，也是农村矛盾纠纷的核心焦点。二轮延包试点强调坚持依法依规、民主协商、底线思维、系统治理，能够从制度源头预防和化解土地承包纠纷，规范土地管理秩序，维护农村社会长期和谐稳定，提升基层治理效能。

二轮延包试点以规范的法定程序、刚性规则、透明流程替代模糊处置与随机调整，把复杂多样的土地利益协调全面纳入制度化、规范化轨道。延包工作强调坚持尊重历史、照顾现实，妥善处置确权登记遗留问题、权属边界争议、土地流转不规范等突出矛盾，实现从源头减少矛盾、从前端化解纠纷、以制度防范风险，推动农村土地承包管理由“被动处置”向“主动治理”系统性转变。同时，延包工作严格履行民主决策程序，充分保障农民的知情权、参与权，畅通多元利益诉求表达渠道，以制度稳定保障社会稳定，以权益公平促进社会和谐。

四川作为农业大省、人口大省、全国重要粮食主产区，在国家粮食安全和农业发展格局中地位举足轻重。全省土地资源禀赋与农业农村发展呈现出耕地碎片化突出、人均耕地资源紧张、人地矛盾尖锐等典型特征，同时面临农村劳动力外流规模大、土地流转规范性不足等现实挑战。二轮延包试点对破解四川土地利用矛盾、加快推进农业强省建设具有极为重要的推动作用。

二轮延包试点通过长期稳定土地承包关系，为四川全域高质量推进高标准农田建设、耕地撂荒整治、耕地保护与质量提升等提供稳定制度预期，有利于持续提升农业综合生产能力，牢牢守住粮食安全和重要农产品保供底线，为四川建设农业强省筑牢耕地基础与制度保障。

二轮延包试点将进一步规范引导农村土地经营权有序流转，推动适度规模经营加快发展，加快培育家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体，助力川粮油、川猪、川茶等优势特色产业全链条升级、全环节提质、全业态融合，全面激活乡村产业发展内生动力。

立足四川发展实际，全省在推进土地延包工作过程中，既要坚守底线、稳妥推进，又要抢抓机遇、系统突破。一方面要高度重视保障无地农民、少地农民、进城落户农民等群体的土地权益，健全利益协调与保障机制，避免造成新的利益失衡与矛盾纠纷。另一方面要强化机遇意识、改革意识、发展意识，把二轮延包试点与优化土地资源配置、提升优势产业水平、改善乡村治理效能、促进城乡融合发展协同推进，以再造规范稳定、公平高效的土地关系为重要依托，破除城乡要素双向流动现实障碍，促进更多农村劳动力就地就近有效转移就业。

（作者系四川省社会科学院研究员）

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