2025年，中共中央、国务院印发《关于推动城市高质量发展的意见》（简称《意见》），对未来城市建设和治理作出重大战略部署。《意见》指出“稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展。提高中小城市和县城承载能力”，明确了优化现代化城市体系的实施路径。交通运输作为经济社会发展的“先行官”，需遵循我国都市圈发展趋势，发挥“大都市”“强县城”双轮驱动优势，通过完善顶层设计和协同机制、推进“大都市”交通同城化，引导都市圈交通资源辐射“强县城”促进城乡融合，构建高效协同衔接、服务均等的都市圈交通一体化格局，健全现代化综合交通运输体系，更好服务国家区域协调发展。
都市圈成为国家区域协调发展的重要空间
都市圈是城市群内部以中心城市为核心，以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态，是促进区域协调发展、打造高质量发展增长极的重要引擎。党的二十大报告提出“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”。 中国社会科学院发布的《中国城市竞争力报告No.19：超大、特大城市：健康基准与理想标杆》显示，我国都市圈GDP总量已达到全国的73.5%，都市圈人口规模为全国的63.1%，逐渐成为支撑国家区域协调发展的重要空间。
一方面，都市圈是提升优势地区承载力、支撑区域发展新动能的重要空间。都市圈产业人口集聚效应显现，对比规上企业数量和流动资产比例，上海都市圈占长三角城市群55.8%和62.1%，再结合“七普”与“六普”数据，上海都市圈中上海人口仅增长8%，但苏州、无锡、宁波人口分别增长21.9%、17.1%和23.7%，远超长三角城市群11.6%的平均增长率。制造业和现代服务业初步形成了梯次配套格局，在都市圈范围内引导人口疏解并再集聚，优势地区承载能力将进一步增强。
另一方面，都市圈是城市群发展不可逾越的阶段，是促进城乡融合、实现以县城为载体的新型城镇化的先行区域。“七普”数据显示，2020年50%以上的百强县位于都市圈中心城市周边；82个人口超过50万的县城城关镇大多位于中心城市周边，都市圈内县城正成为承接中心城市产业转移先行区，将更好满足农民到县城就业安家。
将建设高效协同衔接、服务均等的交通一体化列为培育发展都市圈的先手棋，将有效支撑都市圈“大都市”“强县城”双轮驱动优势，推动形成区域协调发展格局。
都市圈交通一体化存在的主要问题
第一、都市圈交通一体化发展的顶层设计和工作机制尚不健全
一是都市圈交通一体化发展的顶层设计相对欠缺。国家在都市圈批复文件中明确要求，都市圈中心城市和都市圈内其他城市要共同编制专项规划。但目前各地编制相关规划时与国家级交通规划衔接还不够紧密。二是跨行政区域的交通合作协商机制尚未完全形成。除南京、上海、沈阳等都市圈形成了跨省（市）合作协商机制外，我国大多数都市圈尚未完全形成成本共担、利益共享的合作机制和常态化协商机制，重大交通基础设施规划建设缺乏有效统筹，城市间分工协作和公共服务共建共享存在制度障碍。三是都市圈交通一体化运营服务存在短板。都市圈内存在运营服务标准不统一、数据共享壁垒、安全应急救援不协同等问题，城市间尚未有效形成合力。都市圈交通需求研究不够深入，都市圈内交通出行调查无标准、同步开展难落地，对“全国123出行交通圈”缺乏评估手段。
第二、支撑“大都市”发展的新动能和承载力还存在短板
一是都市圈快速通道辐射能力有待提高。圈内市域（郊）线和部分城市轨道交通尚未发挥骨干作用，未形成快速通道。如北京至廊坊北三县快速通道建设还不完善；上海、广州都市圈高速公路繁忙路段在各自城市群占比已达40.7%和70.9%，但圈内很多重要城市还缺乏轨道交通便捷联通，瓶颈路段治理工作尚不系统。二是“1小时交通出行圈”服务质量和水平不高。城际、市域（郊）铁路与城市轨道交通的衔接融合不够，不适应都市圈快速出行需求，如东部某省会城市市郊线不能直达中心城区且与城市轨道交通换乘不便，影响城际出行体验。中心城市通达周边重点城镇客运班线公交化运营覆盖率不高，浙江、江苏等东部地区省份仅为50%，不能满足同城化公交通勤需求。三是都市圈交通物流协同共享还需统筹推进。广佛都市圈中，广州物流用地较为紧张，而佛山物流设施空置率却接近20%，都市圈交通物流协同共享工作还需统筹。
第三、促进“强县城”城乡融合发展仍不平衡
一是都市圈内县城交通体系亟需升级。部分省份开展的城乡交通出行调查发现，农民就近进县城务工、“城乡双栖”等需求已占城乡出行总量的30%。当前一些市区周边卫星城已经成为“堵城”，未来随着更多小汽车出行汇聚县城，“宽汇聚+窄路网”交通模式使县城面临极大的交通拥堵压力。二是县域公共交通服务均等化差距较大。城乡交通出行需求已由通达转向便捷往返，现有交通服务供给模式不能满足，普遍存在运营模式滞后、服务水平不高等问题，一些中西部地区都市圈县城到临近高铁客运枢纽半小时可达率不足50%。三是都市圈内县域交通物流设施网络布局不够科学。当前县域三级物流服务网络还未完全建立，多数县城缺乏能辐射带动整个县域的节点型物流基地，城乡物流发展二元差距持续扩大，难以支撑中心城市产业承接转移、发挥县城主体功能作用定位。
对策建议
第一、加强都市圈交通一体化顶层设计，完善协同发展机制
一是做好都市圈交通一体化发展顶层设计。建议结合“十五五”规划体系研究，明确都市圈交通专项规划要求并制定《关于都市圈交通一体化发展的指导意见》，指导都市圈中心城市牵头组织开展交通一体化发展专项规划的编制和实施工作，系统提升综合交通枢纽辐射带动作用。二是建立健全都市圈交通一体化发展协商机制。指导地方建立一体化发展协商机制，打破行政区划体制束缚，实现城市间有效沟通对接和产业协同发展。三是推动都市圈交通一体化和软联通。推动编制都市圈轨道交通“四网融合”等标准规范，组织开展中心城市牵头的都市圈交通出行调查工作，并逐步建立标准制度，推动都市圈城市间数据共享，管理协同，应急互济，实现都市圈层面城际城乡交通服务均等、设施网络联通、出行通勤衔接、综合枢纽融合、体制机制协同。
第二、推进“大都市”交通同城化，打好综合交通“组合拳”
一是引导推进超大、特大城市铁路和城市轨道交通高效衔接。探索利用既有铁路资源开行市域（郊）铁路公交化运营模式，加快形成连接圈内重要节点的快速通道，强化轨道交通对都市圈空间结构与产业布局的优化引导。二是关注补齐大城市周边快速公路网短板。优化调整适应城际出行需求的都市圈公路设施布局，加快提升跨省都市圈瓶颈路段通行能力，注重跨界交通干线在红线宽度、道路等级、断面等方面的合理衔接。三是系统指导都市圈货运物流体系协同布局。立足都市圈产业协同规律，优化货运枢纽港站布局和集疏运体系建设，支撑区域产业梯次分布协同发展。建议结合国家综合货运枢纽强链补链工作，将货运物流体系支持范围扩展至都市圈层面。四是加强应急保障、生活物资物流枢纽体系建设。推动中心城市牵头的区域协同应急物流供应链体系建设，提升都市圈承载能力。
第三、引导都市圈交通资源辐射“强县城”，促进城乡交通融合发展
一是引导中心城市交通资源向县域辐射和拓展。建议按以县城为载体的城镇化建设相关要求，结合“十五五”规划建议方向要求，指导各地因地制宜、精准构建与县城功能定位相适应的县域综合交通体系，重点引导中心城市交通资源向周边延伸拓展，推动中央财政资金加大对中心城市和重要县城国家公路城镇过境段项目的支持力度，支撑都市圈建设“强县城”。二是构建都市圈城乡一体化公共交通服务体系。通过促进城际、城市和城乡公交服务融合均等，满足城乡交通运输一体化新需求。建议重点加强县城至综合交通枢纽公共交通快速通达能力，探索以较小财政投入实现县域公共交通出行均等化。三是补齐中心城市周边县城物流短板。引导中心城市向周边县城疏解物流基地，统筹布局都市圈货运、生活物资物流枢纽，完善县域三级交通物流服务体系，提升都市圈整体物流服务保障水平。
（作者系交通运输部规划研究院城市交通与现代物流研究所副所长 袁春毅）
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