文/廉政瞭望全媒体记者 刘兰
近期，中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议召开，指出需重点解决的问题，并通报了2起整治形式主义为基层减负典型问题。今年以来，中央纪委先后四次共通报了11起典型问题，涉及多个领域。本刊邀请了河南省社会科学院纪检监察研究所、河南省廉政理论研究中心助理研究员何圣国，武汉大学社会学院老师陈伟围绕如何整治形式主义为基层减负进行探讨。
（受访者供图）
顽疾已从“明面”走向“暗处”
廉政瞭望·官察室：中央纪委今年通报的11起整治形式主义为基层减负典型问题，集中于数据不实、违规开展评选创建活动、脱离实际盲目决策、搞“面子工程”等。与以往相比，如今的形式主义问题具有哪些新特征？
陈伟：形式主义是基层的顽疾。以前，形式主义主要表现为文山会海、表格应付政策的“文件空转”层面。当前，基层减负的背景下，形式主义已从“明面”走向“暗处”，形成了新的特征。
首先是符号包装与绩效空转。政策执行与公共目标脱钩，工作重心异化为制造可展示的“符号绩效”，如数据造假、仪式化活动，以文件落实文件，导致“政策空转”。其次是策略性规避与隐形变异。为应对监管，通过术语包装为形式主义披上合规外衣，实现“隐形变异”，更加隐蔽且难以识别。最后是技术赋能与数字负担。数字化工具和考核系统从效率手段异化为形式主义的新载体，表现为重建设轻应用的“面子工程”和过度量化带来的“精细化负担”。
何圣国：如今的形式主义问题还具有传导性。许多问题“表现在基层，根子在上面”，是上级不顾实际的“一刀切”和决策偏差导致基层被动应付。新的形式主义问题还具有包装性。一些政绩工程、形象工程披着“创新”“示范”的外衣，如案例评选重形式轻实效、将常规工作包装成典型案例、把创新玩成了文字游戏等。
同时，形式主义的跨界传导现象也需警惕。问题不再仅限于党政机关，开始向行业协会等社会组织蔓延。例如，中国信息协会因开展典型案例评选存在形式主义倾向并被通报。这些机构借助其身份，以评比、评选等方式，使其活动更具迷惑性，其加重基层负担的行为也更隐蔽。
廉政瞭望·官察室：除了已通报的案例，就您观察，基层还存在哪些加重基层负担的形式主义问题？
陈伟：卸责式排查的问题特别值得关注。近年来，自上而下的排查工作越来越多，排查本意是为了群众的切身安全，但在实践中却容易流于形式，成为基层负担的重要来源。一方面，部分排查工作时间紧、任务重，基层既有的人力资源往往难以在规定时间内，按照要求完成排查任务；另一方面，上级部门通常会在不配套额外资源的情况下，要求基层自主解决问题，同时对这些问题进行督导督办。在此情况下，基层并不会认真去排查，即便排查出来问题，也不会如实上报，能解决就解决，不能解决就放在手里。
比如某地燃气爆炸后，某市要求全市进行燃气安全排查。下午发指令，要求第二天早上要报排查结果。乡镇把任务发给社区和村里，每个村配备的乡镇干部和村干部加起来20—30人，一晚上要排查数千户。因此，排查报送上去的数字都是天书。类似的排查，广泛出现在生产安全、防汛安全等一系列工作上。
廉政瞭望·官察室：中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议提出，要纠治督查检查考核、调研考察、横向交流中的形式主义问题，严控一般性学习交流、调研考察数量频次。如何有效把握督查检查、调研考察、横向交流的尺度？
陈伟：它们目的和意义不同，在具体的尺度把握上有一定的差别。督查检查的压力较强，推动工作力度大，应该进行总量控制，严格把关。原则上依照当地督查计划清单实施，少量临时性督查检查项目，应该进行严格申报和审核。
调研考察的频率较高，主要以了解情况和解决问题为主，应该形式更加简洁，重点降低基层的接待成本，严格落实公务接待清单制度，减少干部陪同和相关招待。
何圣国：横向交流是互学互鉴、协同破题的重要方式，但必须防止其异化为“变相福利”或“人情交际”。交流活动不必追求大而全，应鼓励开展小切口、深钻研、靶向式的精准交流。要带着问题意识去交流学习，提前谋划好预期转化成果，学习后应有成果转化方案或具体思路举措。同时，探索建立高效的成果共享平台，实现一次考察、全域受益，减少不必要的重复考察。
顶层设计与基层实践双向互动的长效化治理
廉政瞭望·官察室：为什么近年来会出现种类众多、新旧交替的加重基层负担的形式主义典型问题？
何圣国：在现行的科层制下，上级掌握着绝对的考核权和资源分配权。因此，一方面与过于注重量化考核脱不开关系。当考核指标过于偏重“材料厚度”“创新点数”“统计数据”等可量化的表象时，基层就会将大量精力投入到“制造亮点”“包装材料”上。
另一方面，上级的官僚主义催生基层的形式主义。治理现代化给各级各部门带来更高的工作要求，导致一些人为追求所谓的效率，采取“偷懒式管理”“遥控管理”的方式，这背后本质上是官僚主义作祟。眼睛向上看、不向下看的官僚主义更加注重直观、即时和可量化的显绩，而投入大、见效慢的潜绩则被忽略。在“人无我有、人有我优”的政绩焦虑下，一些部门不在实干上下功夫，而是在创造新概念、新名词、新活动上“内卷”。将常规工作包装成“典型案例”，将考核评比改名为“战况统计”，本质上都是脱离实际、标新立异的“伪创新”，加重了基层的理解和迎合负担。
陈伟：在当前问责的压力日益增加的背景下，对于基层干部而言，严格执行（哪怕是机械执行）上级文件，即使效果不好，其个人风险也远小于根据实际情况灵活变通可能带来的问责风险。这种问责压力进一步导致了形式主义蔓延。
廉政瞭望·官察室：从制度层面而言，如何健全经常性发现问题、解决问题机制，注重抓好问题整改“下半篇文章”？
陈伟：整治形式主义是一件长效性的工作，需要从多方面发力。首先要改善基层生态，建立健全容错纠错机制，鼓励基层干部依据实际，大胆拒绝不合理任务，并为敢于说真话的干部提供保护。同时，表彰那些主动为基层松绑、创新工作方法、注重实效的“减负先进单位”和“实干型干部”，将他们的做法作为样板推广，塑造正确的行为导向。
整治形式主义也要强化体制内外的共同监督。一方面，充分运用体制内既有的制度安排，依托县委巡察、人大调研、纪委监督等监督方式，形成发现问题、解决问题和问题整改的闭环；另一方面，通过媒体曝光和舆论监督，强化对于形式主义的外部监督，通过抓重点个案形成一定的震慑效应。
廉政瞭望·官察室：还需要从哪些方面发力，达到整治形式主义为基层减负的目的？
何圣国：许多时候基层过多负担来源于上级不科学的决策，决策科学性受到信息不对称性的显著影响，应强化顶层设计与基层实践的双向互动，注重运用信息化手段提升工作质效，避免层层加码。
陈伟：要培育政策执行的成本意识，分类施策。从政策目标而言，政策要求越高越好，但从执行角度而言，政策要求越高，成本也随之快速增加。因此，大量常规任务应该实施达标考核即可，而非事事排名竞争。通过区分排名考核和达标考核，将基层从“全面重视”的困境中解放出来。
同时要强化督查检查的总体统筹，约束部门权力。比如在县级政府设立“督查检查考核事项审批办公室”，拥有唯一审核权。所有部门拟开展的针对基层的督查、检查、考核、评比活动，必须在此报备并获批准，防止“多头考核”。
此外，还要赋能基层，平衡权责关系。比如通过乡镇履职清单明确权责关系，防止部门“甩锅”和属地责任的泛化；通过设立“基层负担”逆向考核机制，每年由基层干部（通过随机抽样）对上级机关各部门进行无记名评议，约束部门权力。乡镇和部门相对平衡的关系，将有助于基层减负。
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