“鞭打快牛”让实干者心累，让“慢牛”在舒适区沉沦，整体工作效能不进反退。为何机关单位的“快牛”容易被反复“鞭打”？这一怪现象表面看是因为“快牛”业务能力突出、责任心强，实则是懒政怠政的表现，是管理体制激励机制不完善的结果。要改变“能者过劳”的现状，实现人尽其用的良性循环，不仅要从进一步完善考核激励机制入手，还要提高领导者的管理水平和干部的整体素质。
文 | 廉政瞭望全媒体记者 刘兰
透过多维视角探怪象之源
“‘快牛’是相对‘慢牛’存在的，比如很多设区市或者县级单位部分科室只有一个人，工作都由他做，就没有‘快牛’和‘慢牛’之分。‘鞭打快牛’的现象通常发生在人员较多的部门或科室。”某地级市市委组织部科长王正鑫告诉记者。
“快牛”一般集中在哪些领域呢？经采访多名体制内工作人员及专家学者，记者梳理出“快牛”主要集中于四个领域：综合类部门、专业性部门、基层一线单位、处理应急和突发状况的部门。
“党委办和政府办属于综合类部门，这些岗位需要撰写大量的材料和报告，筹备重要会议，并且直接服务于主要领导，容错的可能性极低，为了追求‘精准高效’，管理者容易形成对‘快牛’的路径依赖。”浙江工商大学公共管理学院青年教师卢志朋分析。
“人大办和政协办也不轻松。比如地级市人大和政协机关厅级领导干部多，科级干部少，有的科级干部只有几个或十几个，所以他们干得更多。”王正鑫说。
第二类是专业性部门。“主要负责政策执行与项目实施，比如发改、财政、住建等部门中负责重点项目推进的科室，因任务具象、时限明确，领导倾向于将工作集中分配给少数能力强、效率高的干部。”卢志朋说。
基层一线单位包括乡镇街道和直面基层群众的窗口服务单位等。“基层一线部门的部分岗位职责边界不清晰，‘快牛’总是要承担一些额外任务，形成了‘能者多劳’的隐形规则。”南开大学周恩来政府管理学院政治学系教授季乃礼告诉记者，基层一线工作有三个特点：一是任务的多对一，“上面千条线，下面一根针”，基层人手紧张，不足以应对庞杂事务；二是部门的多对一，上面部门有所分化，但到下面却可能只有一个部门；三是日常任务与中心任务的交织，谁参与中心任务的工作不明确。“这些特点导致了任务与干部工作的不匹配，就会使干得好的干部分配的任务更多。”
最后是面对应急管理与突发任务场景的部门。“特别是面对重大事故、防汛救灾等临时性高强度任务，反应快、执行力强的干部往往被连续调用，而能力平庸者则因‘用起来不顺手’被边缘化，实则减轻了负担。”卢志朋分析。
这些领域出现“鞭打快牛”现象还有共性原因。从领导者的角度而言，工作效率比分工公平更加重要。有些工作确实需要“快牛”，因为“慢牛”推不动。“‘三定’方案虽然对每个岗位职责有明确设置，但具体到一个科室，能明确下来的工作可能不多。除此之外，需要多个部门协调开展的工作如何推动？尤其是在各项任务都压得很紧的情况下，临时工作也很常见。这些工作抽谁做都可以，领导需要的是结果，所以更倾向于找‘快牛’。”王正鑫说。
从激励机制而言，组织激励手段较弱，精准性不足，难以实现对干部的有效调动，尤其是在乡镇。“乡镇工作综合性强，突发任务多，大量面向群众的工作难以量化，精准考核本身是一个难题。即使完成有效考核，也难以出现差异化激励，比如在政治激励上，乡镇人员身份多样，涉及公务员、事业编和编外人员，能够被有效调动的主要是少数有政治前途的公务员群体，如新进的公务员、分管副职的党员干部。”武汉大学社会学院讲师陈伟告诉记者。
各种“优秀”的评估标准也不够精准。“从实践来看，虽然评优有一定条件，但‘快牛’做的工作多是常规的和上级交代的工作，突出‘自我’贡献的成分较少。在评优过程中，领导推荐和领导喜好等权重比较大，‘优秀’不一定落到‘快牛’身上。”季乃礼说。
“组织氛围的‘异化’也助长了这种风气。”某高校公共管理学院副教授吴君坦言，有的单位形成了对“快牛”的错误认知，认为这些人“爱表现”“爱邀功”，工作来了就应该他们干，最终从褒奖变为对“快牛”的道德绑架，成为任务分配的借口。
用制度之长效戒“鞭打”之短视
打破“鞭打快牛”的困境，要靠制度的刚性约束，不仅要建立健全岗位分工机制，还要建立科学、合理、公正的考核激励机制、容错纠错机制、能上能下机制。
“首先是建立健全岗位分工机制，使干部的职位与职责明确化。”季乃礼说，浙江的“最多跑一次”改革，推行“AB岗+项目制”，明确每个岗位的“主责”与“协责”，就可以避免“快牛”被过度占用。
“还可推行干部轮岗制度，避免‘一次分配定终身、一个岗位奔到头、一个科室到退休’，激发干部队伍‘内驱力’。”吴君说，浙江省宁海县强化跨部门交流培养，每年开展“90后”年轻干部综合比选，按照干部类型特点，科学划分赛道，选拔优秀年轻干部跨部门、跨领域锻炼。
其次是优化考核激励机制，建立差异化的任务分配与评价体系，让“快牛”的付出得到回报。“可在原有的党政干部考核体系的基础上，实质性地建立完善涵盖工作量、工作质效、工作难度、团队贡献的四维评价体系，将‘任务完成率’‘创新性’‘传帮带作用’等纳入绩效考核。探索实行绩效积分制，积分与评优、培训、晋升资格挂钩。”卢志朋建议。
还要重视对事业编干部的激励机制。“事业编干部是乡镇的中坚力量，但是乡镇大部分事业编无法获得提拔晋升，积极性一般。在制度上，应该适当留出事业编干部的成长空间，让他们形成稳定的发展预期。”陈伟说。
“快牛”承担的任务繁重，犯错的概率较高，为了不打击“快牛”的积极性，需要建立相应的容错纠错机制。“在严格监督的同时，进一步为干部提供试错空间，尽可能清单式地明确‘为公犯错’与‘为己犯错’的界限，减轻干部‘多做多错’的心理负担。”卢志朋说。如江苏推行“三个区分开来”具体细则，对“快牛”在创新中的非主观失误予以免责，保护其积极性。
同时，要有负激励措施，奖励“快牛”的同时，使“慢牛”受到惩罚，建立能上能下的机制，推行岗位竞聘、任期考评、末位调整等制度，真正打破编制固化、人员板结的困局。“如山东实施‘干部召回制度’，对长期性的‘慢牛’进行培训或调岗，对‘快牛’则通过竞聘上岗实现晋升。”季乃礼说。
此外，还可探索干部双向选择机制。陈伟告诉记者，湖南宁乡推广了干部双向选择机制，办公室主任通过竞聘产生，普通干部可以选择办公室，办公室主任可以选择普通干部。“这种选择机制达到的目的是，人与人匹配，人与事匹配，干部可以选择想做的工作类型，愿意一起工作的团队和领导，干部的整体积极性较高。如此一来，工作消极的干部很容易被识别出来，形成对干部的警醒。”
用“育人”观念护实干精神
要转变“能者就该多劳”的观念，既“护快牛”又“抽慢牛”，除了制度约束以外，也离不开管理者领导力的提升和党政机关干部的梯队化建设。
消除“鞭打快牛”的现象，领导的管理是关键，在思想层面上要实现从“用人”到“育人”的转变。“‘鞭打快牛’策略虽好用，但是这是‘一时之功’，长久来看，必将导致机关工作整体效能下降。要加强现代管理理念培训，让领导者认识到一味‘鞭打快牛’对组织可持续发展的危害。”吴君说。
“建立科学合理的管理分工体系是发挥管理者领导力的保障。”陈伟分析，东部地区的乡镇规模较大，科层分工较为详细，每个人责任清晰，领导不用管理太细致，大家按照常规来即可完成任务；在部分中西部地区的乡镇，组织层级简单，分工不明确，任何突发性任务，都需要领导再次分工，这就很容易出现“快牛”累垮、“慢牛”依旧的问题。
另一方面，要使领导手中的“鞭子”真正具有威胁。“领导的意见对干部的‘上’有影响力，但对‘下’的影响力不足。领导干部应该不怕得罪人，敢于运用组织手段，对工作消极的干部进行调动、调整，乃至追责、问责。”季乃礼说。
干部队伍整体竞争力的提升有助于破解“鞭打快牛”问题。就干部的成长周期而言，不同阶段和不同岗位，对干部的能力要求不一致，干部梯队建设必须结合干部个人特点、岗位性质等特征进行全方位谋划。例如，四川省巴中市南江县构建年轻干部“全生命周期”培养链，分层分级建立“近期可用”“中期培养”“长期关注”三个梯次后备干部库。
吴君认为，可从四个阶段有针对性地培养干部能力：新入职阶段重点培养政治理论、基础性职业素养、沟通协调能力，以及公文写作与处理等能力；中层后备阶段重点培养复杂问题处理能力、群众工作的协调能力、公关表达能力等；中层干部阶段需要具有全局观念和整合团队的能力，重点在领导决策、组织协调、团队协同、危机应对等方面加强锻炼；主要领导阶段需要提升其驾驭全局、进行政治判断和塑造组织文化的能力，提升驾驭复杂局面的能力，可以进行多岗位“主官”历练等。
多地也在积极推行轮岗交流机制，既锻炼了干部，也防止某些岗位因长期依赖个别“快牛”而形成能力垄断。王正鑫所在科室就在尝试轮流当科长的内部培养机制。“我们科室有一个科长、两个副科长、一个科员，两个副科长可以轮值当科长一周，科长负责总体把关。轮值科长需要站在科长的角度思考问题、开展工作，让他们尝试承担一些重要任务，避免所有事务都依赖上级，帮助其进步。”王正鑫说。
“鞭打快牛”是一个系统性问题，除了完善制度和能力提升以外，还需要关注基层减负的问题，即“牛是不是需要那么快”，要针对具体情况进行区分。“当前治理的一个关键问题是，对各方面的工作要求过高，很多基础性工作要求百分之百，但这和基层的现实存在差距。需要完成的任务越多，‘鞭打快牛’的问题也就越突出。因此，要控制中心工作的数量，保持基层工作主次分明、快慢平衡的节奏，形成整体良性的工作氛围。”陈伟说。（应受访者要求，王正鑫、吴君为化名）
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