川观智库研究员　罗韬

今年8月印发的《中共中央　国务院关于推动城市高质量发展的意见》中明确提出，“激活城市存量资源潜力”“持续推动城镇老旧小区改造”。9月，四川省政府召开经济运行分析会，强调“抢抓‘金九银十’旺季开展促销活动，大力实施城市更新，有效盘活存量地存量房”。城市存量资源类型丰富，包括老旧厂房、低效楼宇、闲置土地、低效利用的基础设施等，加强和规范这些基础设施资产管理、提高运行效能是培育城市更新动能的重要途径。

川观智库研究员就如何激发城市存量资源潜力推动城市更新，采访专家和从业者，并走访相关项目，提出三点建议。

片区整体更新而非单项改造

●片区整体更新，核心是为吸引、聚集人口，通过整体推进创造更多区域生态系统，带来更多“规模溢价”，有助于共享城市发展的红利

城市更新绝不仅是空间的新旧更替问题。四川省城乡建设研究院高级工程师冯可心认为，城市更新深度承载着城市经济转型、人口吸纳、产业升级和竞争力提升等多重使命，以城市更新单元为载体，盘活和再利用城市低效闲置资产，能培育新产业新经济，实现可持续、高质量发展。仲量联行成都战略顾问部负责人张雨放表示，以往城市更新更多聚焦点状、单体项目更新，要么是解决资产增值，要么是解决民生问题。接下来的城市更新需要“片区整体更新”思路，即转变既往以单体项目、单独条线、碎片化推动的更新模式，在一个区域板块内进行涵盖商业、居住、交通、市政配套以及公共空间等的整体提升。

为什么要用这样的思路推动城市更新?

首先，能更好围绕人的需求做更新。张雨放认为，片区整体更新，核心是为吸引、聚集人口。在新经济产业快速迭代和竞争发展的背景下，人口吸引力是城市发展必须面对的命题，工作与生活场景的交织和人群社交空间的多元需求，需要城市核心区域重新构建职住关系、社区构建，让片区更加职住平衡，满足人对于城市的向往。

其次，有助于共享城市发展的红利。从功能融合看，片区整体更新可以创造更多区域生态系统。如果只有单独的项目更新，而周围的住宅老旧、缺乏配套，那么很难吸引优质企业、人才入驻。从经济效益看，将带来更多“规模溢价”，通过统一规划、基础设施先行、整体环境提升，整个片区的土地价值和品牌价值将获得系统性重估。投资者可以获得长期、稳定、可持续的回报，政府也能通过税收增加、产业集聚获得更长远的经济收益。

此外，还能促进创新要素聚集、提升城市创新活力。上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭有一个生动比喻，真正的创新思想都是在走廊上、咖啡馆里，这就是城市的秘密。这对服务业尤为重要。陆铭认为，城市发展进入存量时代，老城区、老街区要布局一些体验感和互动性比较强的场景，呼应出现的新业态，国内大循环的关键是增加服务消费的总量和占比，也需要相应的实体场景支撑。

通过合资模式破解财务难题

●公私协作是破解“算不过来账”的办法之一，公共部门与私营公司通过协议建立长期合作关系，整合双方资源提升公共服务效率

城市更新的非标准性，使其在实际操作中面临诸多挑战。受访专家均认为“算不过来账”是最大挑战之一，也就是前期的投入和后期的收益测算并不盈利，这也导致社会资本参与意愿不高。

公私协作是破解办法之一。即公共部门与私营公司通过协议建立长期合作关系，整合双方资源提升公共服务效率。冯可心认为，以纽约高线公园为例，这个由废弃铁路货运线改造的空中公园，通过非营利组织与政府合作，建立了“开发权转移”机制——开发商获得额外建筑面积奖励的同时，需向公园支付一定的建设资金。这种“公共空间换开发权益”的模式，既保障了项目可持续运营，又带动了周边的开发投资。值得复制的是其“渐进式改造”策略：先以临时艺术展激活空间人气，前期的建筑成本较低，有了人气之后再逐步推进永久设施建设，这种低风险试错模式尤其适合资金有限的城市。

又如重庆红育坡片区老旧小区改造项目。和很多老旧小区一样，该小区一度面临“融资难、治理难”的困境，改造前依赖政府财政兜底进行维护。

该项目由市场主体愿景集团出资80%，国企平台公司渝隆集团出资20%，合作成立SPV（特殊目的载体）项目公司来运行，从投融资、设计、建设、后续物业管理等全过程实施“建设管理运营一体化”。通过国资入股，SPV项目公司获得了银行提供的2.8亿元的专项贷款支持，满足了改造资金需求。同时，愿景集团对片区内的资源进行了系统梳理，识别出八大类可运营资源，包括老旧闲置的办公楼宇和商业楼、沿街铺面、社区便民用房等。

项目改造完成后，通过“公众使用者付费＋财政可行性补助”的方式实现盈利回血和可持续性运营。如，SPV项目公司通过改造盘活闲置空间转化为自持资产，引入社会资本经营农贸市场、社区食堂、社区养老院、便民商超等服务设施，收取租金获得现金流；愿景集团成立物业公司，提供有偿服务；地方财政以政府购买服务的方式提供物业费用、租金优惠等相应补助。

多元协同生态推动化解难题

●构建“政府引导、市场运作、居民参与”的多元协同机制，形成权责清晰的伙伴关系，从而降低城市更新项目阻力

多位受访者表示，当前不少城市更新项目因居民意愿问题而受阻，要妥善解决这一问题，需要建立有效的利益共享机制。

冯可心认为，城市更新作为复杂的系统工程，能成功落地的核心在于构建“政府引导、市场运作、居民参与”的多元协同机制，形成权责清晰的伙伴关系，从而降低城市更新项目阻力。其中，政府承担规划统筹与规则制定，即制定城市更新实施方案，市场主体负责资金投入与专业运营，居民通过社区自治组织参与方案协商。此外，专业机构（如建筑设计机构）还可提供技术支撑。其中尤为重要的是收益共享机制设计，这是保障居民权益、推动共识达成的关键。如上述重庆红育坡项目，通过SPV公司将沿街商铺、便民服务用房等经营性资产的收益，按“基础租金+增值分成”分配给居民。这种机制既避免了“更新后居民被挤出”的困境，又增强了参与积极性。但以利益共享机制化解共识问题也存在一定的局限性。受访者提到，当前城市更新项目中有不少是老旧小区、危房改造，这类项目很难从单个项目获得经济收益。

清华大学建筑学院城市规划系教授、土地利用与住房政策研究中心主任田莉认为，针对危房改造达成共识的难点，可从两个方面考虑解决办法。一方面考虑可以参考香港相关做法，香港市区重建只需达到80%的同意率便可启动，这是因为危房改造关乎公共利益。另一方面，政府可提供适当补贴，承担部分启动经费，涵盖规划、设计、勘测等。金融机构也可推出相关产品，例如还款期限更长的贷款产品、允许“以房养老”等，通过小额资金撬动庞大市场。

此外，田莉提出，政府在推进城市更新过程中可有针对性地放松管控，为市场提供可产生增值收益的空间，以激活市场活力。例如，中央向地方下放不分规划管理权限，为地方政府预留因地制宜推进改革与试错的空间。地方政府则需做好精细化基层工作，充分调动民间的主动性与智慧，并简化监管流程。

【未经授权，严禁转载！联系电话028-86968276】