刘吕红 吴培钊
7月14日至15日举行的中央城市工作会议，就当前和今后一段时期城市工作面临的形势作出重大判断：“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。”这一重大判断精准锚定了新时代城市发展的历史方位与阶段特征。
党的十八大以来，我国城镇化率从2012年的53.1%提高到2024年的67%，城镇人口增加到9.4亿人，城市工作的“时”与“势”发生深刻变化，增量时代“拉框架、扩规模”模式难以为继，转向品质与内涵的提升成为必然选择。基于对城市工作新阶段新特征的精准把握，中央城市工作会议提出“五个转变、五个更加”。落实“五个转变、五个更加”关键在于强化问题导向，聚焦城市工作的堵点、难点和痛点，以理念之变、方式之变、动力之变、重心之变和方法之变，驱动城市发展模式实现系统性重塑。
转变城市发展理念，更加注重以人为本，破解“物化倾向、主体悬浮”的顽疾。城市的核心是人，城市工作的出发点和落脚点应回归到让人民生活更美好这一目标上。当前，城市发展问题表现在一些地方热衷宏大的形象工程，忽视通勤便利、生活配套等市民身边小事；部分新城“面子”光鲜，“里子”却配套滞后；管理“一刀切”现象时有发生，对市民差异化需求考虑不足。坚持以人为本，是解决城市发展中深层次矛盾的根本前提。要将人民城市理念贯穿于规划建设管理全链条各环节，多关注细节，下足绣花功夫；优先社区服务、管网更新等“里子”工程，力推老城微更新、背街小巷整治等小切口项目；转变考核导向，以居民获得感、幸福感和安全感为核心指标。坚持以人为本绝非放弃发展和效率，而是追求更高质量、更富包容性的发展。要坚持城市内涵式发展，以造福人民为最大政绩，抓好一件件能够提升人民幸福感的小事、实事，从而提升城市温度。
转变城市发展方式，更加注重集约高效，清除“扩张粗放、效率低下”的痼疾。面对资源约束趋紧与进入存量时代双重压力，摒弃外延粗放增长，转向内涵集约高效是城市可持续发展的必由之路。当前，城市粗放式发展积弊仍存，新区圈而不用、工业闲置、商办空置等土地浪费现象时有发生；城市“摊大饼”致基建维护成本高昂、资源能耗居高不下，垃圾处理、污水治理等短板凸显。清除这些痼疾，要严控增量，刚性约束用地规模，严守开发边界；深挖存量，大力推动低效用地再开发、科学利用地下空间、活化废弃设施；聚焦提升，重视城市功能优化，发展智慧能源、智能交通、绿色物流，系统性降本增效。确立“精明增长”“紧凑城市”发展路径，构建网络化、多中心组团布局，优化建筑密度与容积率，打造复合功能、宜人尺度街区。集约高效绝非权宜之计，而是提升城市韧性和综合竞争力的战略选择，是落实“双碳”目标的关键支撑。粗放增长到集约高效这一转变，推动城市发展方式从依赖要素投入转向依靠效率提升和创新驱动，是城市高质量发展的内在要求。
转变城市发展动力，更加注重特色发展，打破“千城一面、动力衰减”的困局。城市的生命力源于其独特价值与不可替代性，发掘和培育城市独特价值是实现可持续发展的根本路径。现实中“千城一面”现象仍未得到根本扭转，新城风貌趋同，机械“复制粘贴”导致文脉割裂和视觉疲劳；城市标签模糊，盲目追逐“风口”忽视本地优势，山水宜居等泛化口号弱化城市辨识度；特色缺失、竞争力不彰制约城市发展后劲，难以在区域竞争中突围。城市特色发展的矛盾源自对普遍规律的机械模仿和对因地制宜规律的忽视。破解这一困局，要重根脉，深挖自然禀赋和历史文脉等独有要素，基于城市基因锚定主攻方向与核心功能；要强长板，立足城市资源与市场，打造难以替代的城市特色集群或功能高地；要铸灵魂，将文化作为城市特色内核，保护历史遗存与地域文化，塑造独特的城市精神气质与空间体验。特色发展绝非封闭自守，而是立足禀赋的开放竞争。一个有特色、高辨识度的城市对内凝聚认同感与归属感，汇聚发展合力；对外形成独特吸引力，提升城市价值与经济活力。这一转变不仅赋予城市内在韧性与可持续性，更能助其摆脱路径依赖，激发内生动力，是城市动力系统升级的根本之道。
转变城市工作重心，更加注重治理投入，补齐“重建轻管、管理粗放”的短板。治理效能是影响城市品质、保障功能运转、提升市民生活品质的关键变量。伴随城市发展阶段的转换，城市工作重心要由重建设转向建管治并重。当前城市工作重建设轻治理、重显绩轻潜绩倾向尚未根除，地上高楼林立，地下管网欠账；社区治理、新兴业态管理缺乏智能和法治手段，部分理念仍停留在运动式管理层面；精细治理的长效体制机制、资金人才跟不上，复杂问题应对滞后。补齐短板，要树牢“绣花”般精细治理才是城市“里子”的理念，城市考核转向治理效能、群众满意度与安全韧性等指标；强化科技赋能，打造智慧城管、智慧社区等平台，培养专业化网格员等治理队伍；深化执法改革，基层赋权增效，提升城市治理法治化和规范化水平。注重治理投入是顺应城市进入稳定期后的客观需求。精细治理是提升城市承载力、宜居度和安全性的基石，是城市工作思维从“工程主导”向“治理引领”跃升的标志，是推进城市治理现代化的核心要求。
转变城市工作方法，更加注重统筹协调，突破“碎片分割、协同不足”的障碍。城市是一个复杂巨系统，要素高度集聚、功能高度关联、运行高度协同。单兵突进、条块分割的传统模式，难以应对新时代城市发展的多维挑战。城市规划建设管理协同乏力，地上地下统筹不足，“马路拉链”频现；城乡二元结构依然明显，要素流动不畅，一体化发展面临体制机制障碍；现代化城市体系与建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市目标亟须整体谋划、协同支撑。要强化顶层统筹，落实“一个优化、六个建设”，成立城市工作高规格协调机构，健全跨部门跨层级协同机制；推进城乡融合发展，积极推进基本公共服务均等化，构建城乡功能互补新格局；增强区域协同发展，统筹都市圈、城市群等重大生产力布局与基建，促进优势互补；依托城市信息模型等，提升跨领域跨层级协同治理能力。注重统筹协调是实现城市发展目标的必然要求和方法论保障，缺乏高效统筹，系统性优化就难以实现。更加注重统筹协调是推动城市发展逻辑从“物理堆叠”走向“有机协同”，实现城市工作更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的关键路径。
［作者单位：郑州大学马克思主义学院。本文系国家社会科学基金哲学社会科学领军人才项目“中国共产党领导城市工作的百年历程和经验启示研究”（项目编号：23VRC072）的阶段性成果］
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