今年以来，我国积极的财政政策提质增效，组合使用多种政策工具，推动经济持续回升向好，尤其是自9月26日中央政治局会议后，国家加力推出一揽子有针对性的增量政策，极大提振了市场信心，使经济运行稳中有进，新质生产力稳步发展，高质量发展扎实推进。为进一步推动经济回升向好，中央经济工作会议提出实施更加积极的财政政策，使财政政策从“积极”转变到“更加积极”。要科学认识财政政策从“积极”到“更加积极”的逻辑和现实要求，进一步优化政策工具，提升宏观经济治理效能。
财政政策从“积极”到“更加积极”转变的逻辑。从国内外经济形势来看，我国经济运行面临着一些新的困难和挑战。总需求不足引发的经济增长不足的问题仍没有根本解决，导致一些产业和行业发展动力和活力不足，并出现部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多等问题。从全球来看，受贸易保护主义、地缘政治冲突等因素影响，全球经济增长仍具有较大的不确定性，我国发展的外部环境变得更为复杂。
从发展阶段和特征上来看，我国的高质量发展正处于增长主动力转换的关键时期。新兴产业、新动能占比不断提升，但尚未成为国民经济增长的主动力。高质量发展，必然出现不同产业行业发展有快有慢的现象，从而导致发展不均衡、产业经济冷热分化。实现高质量发展主动力转换，需要统筹好培育新动能和更新旧动能、新兴产业和传统产业的关系。因此，需要财政政策更加积极有为，推动发展的从动态不均衡到动态均衡的演进，使更多产业享受发展红利，保障增长动力转换和产业结构升级顺畅。
从政策工具来看，我国对财政政策使用提升到新的水平。此前，财政部主要负责人指出：“中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。”随着一揽子增量政策的实施，我国对财政赤字和政府债务的安全性有了更加深入的认识，打破了学术界长期“将赤字率3%和负债率60%作为警戒线”的认识，为财政政策走向更加积极扫除了认识障碍。加强超常规逆周期调节，财政政策“更加积极”，彰显了中央稳定经济的决心和信心。
财政政策“更加积极”的现实要求。财政政策“更加积极”，其目的不仅是要解决当前需求不足、预期不稳等问题，而且要挖掘经济增长的潜力，形成持续发展的长期动力，为高质量发展“保驾护航”。具体而言，主要表现为以下三个方面的现实要求。
一是把握政策的“力度”，维持充沛合理的总需求，畅通经济循环，推动新旧动能平稳接续转换。宏观政策的首要任务是做好总需求管理。财政政策不是单纯发挥“刺激”作用，而是解决需求不足、发展的不平衡不协调，维持一个平衡的发展环境，为动力转换和转型升级创造基础条件。推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，没有合理的经济增长速度，就无法畅通经济循环。这就需要财政政策着力扩大总需求、实现量的合理增长。财政政策要做到这一点，必须确定合理“度”的问题。财政政策“更加积极”，要求根据国民经济体量和维持充沛合理总需求的需要，合理确定政策“力度”，进而确定财政赤字率和政府债务规模，助力高质量发展渡过动力转换的关键时期。
二是把握政策“方向”，提升发展潜力和增强经济动能，形成持续发展的长期动力。既要加大财政支持经济发展的力度，又要做到财政安全、防范风险，就需要在总需求管理的基础上，注重提升发展潜力和增强经济动能。这实质上是靠物质资本和人力资本积累实现的。我国的人均资本存量与一些发达国家相比还有不小差距。财政政策“更加积极”，意味着要继续优化财政政策的作用方式和工具使用，不断促进物质资本和人力资本积累，而不能形成大量的消耗性支出。
三是把握政策“速度”，稳定预期，激发市场内在动力和活力。预期不稳，企业投资意愿不强，是困扰当前经济运行的一大问题。财政政策“更加积极”，就是要更好地发挥财政政策稳预期的作用。这不仅体现在政策“力度”上，需要合理充足的“量”，而且体现在“速度”上，需要把握好政策节奏，加快政策出台和落地的速度，消除政策落地梗阻，尤其在增速尚未达到潜在增长水平，或市场内生动力尚未完全恢复之前，不应过早退出当前的扩张性政策，避免中断经济恢复向好趋势。
优化政策力度和方式，使财政政策更加积极有为。针对当前经济运行的新情况和新问题，发挥好财政政策的作用，不仅需要把握政策力度，做好总需求管理，而且需要优化政策的作用方向和方式，提高政策效率，降低宏观经济治理成本，保障增长动力转换和产业结构升级顺畅。
其一，依据总需求管理的需要，提高财政赤字率，增强财政政策力度。综合多个维度判断，我国潜能大，具有保持中高速增长的条件。根据经济社会发展目标、产业升级、人均资本存量的增长、人民生活水平提升需要等状况，结合消费、出口、产业投资、房地产市场投资等指标的预计增速，以及广义财政承受能力，确定宏观政策合理的“度”，进而确定合理的财政赤字率。
其二，统筹调整政府债务和投资结构，优化投资方式，提高投资效益。做好中长期基建项目规划，增加中央重大基建项目，动态降低地方投资占比和地方债占比，是改善预期、提振市场信心的关键之举，也是提升财政资金使用和投资效率的必然要求。同时，根据建设项目的性质，灵活选择投融资主体和方式。对于纯公益性项目，应由政府实施，通过一般公共预算和国债解决资金来源问题；对于具有一定权益属性且有收益和现金流的基建投资项目，如电力、热力、燃气、水生产和供应业、水利、交通等项目，则要以专项债和国企投资为重要资金来源，尤其是要使用好专项债作为资本金这一政策，撬动企业建设资金和信贷资金投入；对于市场化属性较强的基建投资项目，发挥财政资金的引导作用，吸引社会资本进入。
其三，综合施策，标本兼治，大力提振消费。首先，依靠有效投资促进经济增长，扩大就业，提升居民收入水平，让人们有能力消费，这是最基础最重要的一环。财政政策要推动中低收入群体增收减负，宝贵的财政资源要用在“刀刃”上。其次，完善社会保障制度和体系，让人们敢消费。扩大国有资本充实社保基金规模，增强群众对国家长期社会保障能力和体系的信心和预期，扩面提标，适度降低企业和个人的社保缴费率，增强居民的消费意愿和能力。最后，以公共服务、基础设施建设作为消费和投资相互促进的着力点，优化消费支持政策的配套基础设施建设，形成重点消费品类“消费—投资”的增长循环。
其四，发挥财政政策的激励和引导作用，推动增长主动力转换，增强发展的持久动力。围绕发展新质生产力，灵活运用税收、财政补助、贴息等政策工具，引导实体产业尤其是制造业加大技改投资，提升制造业资本密度，培育壮大先进制造业集群，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展。完善支持政策，引导各地根据自身产业和资源优势，优化新增产能投资结构，推动新一代信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等战略性新兴产业发展。（作者系中国财政科学研究院研究员）
文章来源：《学习时报》2024年12月25日第2版
本期编辑：董大伟
