郭晓鸣
面对国际形势和新冠肺炎疫情依然十分错综复杂的严峻挑战，我国经济发展必须在继续毫不动摇地坚持对外开放的同时，更加重视立足国内实际扩大内需，依靠更大力度释放内生潜力构建新的发展动能，增强应对国际国内复杂严峻挑战的基本能力。中共中央办公厅、国务院办公厅近期印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，正是针对我国经济发展现实需求，聚焦需要重点突破的短板制约，从顶层设计上明确提出以县城城镇化为重心的战略构想和基本路径。
推动以县城为重点的新型城镇化凸显两方面重要战略价值
四川有175个县级县（市、区）（不包括成都五城区、自贡自流井区、攀枝花东西区等8个城区），全省91%的人口和82%以上的GDP都分布在这些县域。因此，以县城为重点全面提速新型城镇化进程，大力激发县域经济发展活力，促进县域经济社会可持续发展，毫无疑问应当是我省推动治蜀兴川再上新台阶的重要选择。
目前，我省县域经济虽然在原有基础上实现了长足发展，但总体上产业层次较低、开放程度不够、区域竞争力不强等问题突出，普遍面临增长模式由数量扩张向质量提升转化、城乡关系由城乡分割向城乡融合转化的严峻挑战。特别是大多数县城基础设施建设滞后，公共服务配套不足、城市管理水平较低，严重制约产业集聚和人口集中的基本能力，成为实现我省区域经济均衡发展和城镇化高质量推进必须突破的重要瓶颈。从四川实际看，全面推动以县城为重点的新型城镇化，主要凸显出两个方面极为重要的战略价值：
有效扩大内需的基础支撑。在当前条件下，由于外部经济冲击不断加剧，沿海发达地区产业发展中吸纳劳动力就业的能力相对下降，我省农民工流动呈现新的态势，部分农民工返乡向县城集聚实现就地就近就业创业成为新的重要选择，这就意味着农村人口向县城稳定性定居的规模将不断增加，其带来生活、居住、教育、医疗和文化的消费需求也将同步增长，从而构成新的扩大内需的重要基础，使县城在我省新型城镇化过程中扮演日益重要的角色。从另一角度看，我省县城普遍基础设施和公共服务发展滞后，欠账甚多，同时居民消费能力有限、教育医疗条件较差、社会保障水平不足等矛盾同样突出。因此，一方面，强化县城公共基础设施投入强度，弥补县域经济发展的关键短板，将成为我省在新形势下有效扩大内需的战略重点。另一方面，进一步加大力度培育发展县域特色优势产业，扩大县城就业规模，提高居民收入水平，通过强化公共服务来提高县城居民消费能力，释放县城消费潜力，也将对我省进一步拉动内需发挥十分重要的作用。
完善城乡关系的重要路径。县城从来都是城市与农村之间的重要纽带，但改革开放以来在我国工业化、城市化实现加速发展的同时，各种资源优先流向城市和工业，县城在城乡之间的纽带作用趋于削弱，进而导致城乡居民收入差距扩大、农村产业发展不足、基础设施薄弱、社会事业滞后、生态环境退化等问题不断显现，城乡发展不平衡和农村发展不充分成为经济结构中最大的不平衡和不充分矛盾。就四川现实看，城乡发展失衡的矛盾同样尖锐，大多数县城有效统筹城乡资源和带动县域整体发展的作用发挥有限。因此，推动以县城为重要载体的城镇化建设，一方面随着县城特色优势产业稳定发展，基础设施和公共服务不断改善，将形成县城更好的宜居宜业环境，创造更多就业岗位，从而承接农村转出人口和大城市回流人口合理向县城集中，不仅能够以县城为空间载体直接实现城乡要素自由平等流动，改善城乡分割和对立关系，而且县城逐步具备较好的特色产业基础后，可以不断强化作为农业产业链前向和后向延伸的主阵地功能，实现以城带乡的实质性突破。而县城吸纳农村人口规模不断扩大的过程，同时就是尖锐的乡村人地矛盾有效缓解的过程，这就能为适度规模的现代农业发展奠定重要基础，进而有力支撑乡村全面振兴。
就本质而言，以县城为重要载体推进城镇化建设，其核心要义就是要有效矫正既有城镇化战略实施中存在的偏差和失误，通过以县城为新的区域增长极，既重构有效扩大内需的新的动力源，又重构互利共生的新型城乡关系。因此，以县城为重点的城镇化战略目标绝不是简单地更大规模增大投资和布局项目就可以实现的，而是必须进一步在县域范围内全面深化改革，强化改革集成，着力在探索建立健全城乡融合发展的体制机制上取得突破，为以县城为重点的城镇化建设提供不可缺失的制度基础。
瞄准县域发展中的主要障碍突岀重点务求突破
我省以深化城乡融合为突破口推动县城城镇化建设进程，关键是要瞄准县域发展中发展要素融合、产业体系融合、公共服务融合和社会治理融合面的主要障碍，突岀重点，循序渐进，大胆探索，务求突破。
以发展要素融合为支撑，增强城乡集聚水平。应针对当前城乡要素流动不畅的突出问题，以县域为重点构建市场化农村资源资产价值实现机制和城乡要素自由流动机制。一是建立完善农村资源资产价值实现机制。探寻农村土地产权制度改革新突破，探索农村资产资源“三权分置”实现新形式，稳慎推进宅基地制度改革，规范完善农村产权交易服务，促进生产要素在城乡之间双向流动，充分释放资源性资产在增加农民财产性收入的功能作用。二是建立完善乡村人才引育机制。引导县城各类专业人才服务乡村振兴，持续优化新乡贤、退役军人、农民工、高校毕业生等重点群体入乡人才扶持政策，加大对技术型、服务型、定制型等本土人才的培育力度，构建“遴选—培训—认定—扶持”的高素质农民培育体系。三是建立完善投入保障机制。发挥财政政策优化配置资源的作用，支持通过市场化方式设立县域城乡融合发展基金；完善农村金融服务体系，依法有序开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权、集体林权以及承包地经营权、集体资产股权等担保融资，增加地方特色优势特色农产品保险品种和覆盖面；建立资本下乡激励机制，鼓励工商资本投资适合规模化集约化经营的农业领域。
以产业体系融合为动力，缩小城乡收入差距。重点推动县域范围内城乡产业互补互促、融合发展，全面提升县域经济质量效益和核心竞争力，持续提高农民收入和缩小城乡差距。一是加快构建和提升现代农业体系。深入推进现代农业园区和产业强镇建设，加快水果、畜禽养殖等优势产业特色化发展，更大力度扶持发展农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，支持各种社会化服务组织多元化创新发展。二是创新三次产业融合发展模式。推进“农业+”发展，注重引导主导主产业与农产品深加工、生态旅游、电子商务等新产业深度融合，创新生态产品供需对接、生态资源权益交易等新的融合发展模式，助推农业产业全面转型升级。三是创建开放型产业体系。加强县域之间及更大区域之间多类型和多层次的产业合作，探索构建以优势特色产业为重点的开放型产业合作体系，建立区域性产业协作中心或产业合作联盟。
以公共服务融合为根本，提升群众幸福指数。重点建立健全县域城乡基础设施和公共服务的一体化供给机制，使改革发展的成果能够覆盖到县域范围的每一位城乡居民，持续提升人民群众的获得感和幸福感。一是统筹规划县域空间分布。遵循农村人口流动趋势和产业发展规律，引导偏远地区乡村人口向中心场镇和县城转移聚集，在合理强化县城人口集中规模基础上，差异化推进乡村居民适度聚居和分区分类布置居民点。二是建县域乡村基础设施一体化建管机制。在全面织密县乡路网、建设农田水利、保障城乡供水安全等基础设施建设基础上，重点加强乡村网络基础设施建设，弥补城乡数字鸿沟，同时创新推进社区参与式的乡村基础设施建设与管护模式。三是健全县乡村基本公共服务一体化供给机制。推进县域医疗、教育、文化、社保等公共服务的普惠共享，建立激励约束机制，鼓励教师、医生、规划师等专业人才下乡服务，通过组建联合体、托管、结对等方式，促进县城优质服务资源下沉乡村。
以社会治理融合为基础，夯实城乡发展能力。在县域内重点构建新型城乡社会治理体系，提升治理能力现代化水平，持续夯实县域城乡融合发展的治理能力。一是建立智慧协同的县域城乡治理体系。全面加强政策、资源、主体之间的协同和统筹，探索构建“大数据+网格化+服务平台”的新的治理机制，二是建立多元主体共治格局。以系统、科学、精准的考评体系和发展性激励机制为重要支撑，探索县、镇、村三级、以及社会公众、社会组织等多元主体参与社会治理的新路径。三是建立内生性参与机制。充分尊重农民主体地位，加强各类自治组织规范化制度化建设，健全村级议事协商制度，强化农民参与基层治理的内生动力。
(作者系省社科院研究员）
【未经授权，严禁转载！联系电话028-86968276】
