顾林生


在此次疫情防控中,不仅武汉等疫情严重的城市和地区,全国其他城市和地区也一定程度上出现了医用设备、防护服、口罩等物资紧缺和相关供应链切断等问题,给医疗急救和疫情防控带来不便,反映出国家应急物资保障体系存在短板。健全统一的应急物资保障体系,促进应急管理能力现代化建设,是需要我们认真研究和完善落实的课题。具体有以下十条建议:


做好应急物资保障的顶层设计,建立特大公共卫生事件等巨大灾害发生时的应急物资保障机制。在2003年应对非典的基础上构建起来的我国应急管理体系,虽然能够应付一些突发自然灾害事件,但是,对像武汉这样的特大城市封城以及波及十几亿人的全国社区防控等紧急事态,还是显得有点力不从心。这次疫情不同于非典,几乎类似准战争状态或局部战争状态。因此,我国的应急物资保障体系的顶层设计,需要引进新理念,考虑在具有准战争化、长期化、复合型风险俱存的紧急状态下,重新分级定量,建立能够从容应对的物资保障体系。

强化风险意识和底线思维,制定基于风险评估和情景构建基础的应急物资保障规划。过去制定应急预案或物资保障方案,虽然要求进行风险评估和情景构建,但风险评估明显不够,没有设定关键要素对重大突发事件的风险进行情景构建,在没有充分科学依据的情况下,编制规划和确定储备数量,缺少准备应对不同级别、规模的几套方案或替代方案。比如,一个城市旁边的化工企业,如果发生安全事故,人口动辄数百万人以上的城市,就会受到污染,那么地方保障物资到底有多少,能坚持多少天,都需要得到细化和明确。因此,吸取武汉的教训,引入风险评估和情景构建方法,制定应急物资保障规划,明确国家和地方最大能力和最低底线能力的物资保障能力就非常必要。

建立国家和部门的应急物资协调机制,设立国家应急储备办公室。明确主管部门与协作部门的合作,在整个国家安全体系中,有效发挥战争状态下的国民(国防)动员体系与非战争状态下的突发事件应急物资保障体系的相互统筹作用,确保平战结合。在前年的应急管理体制机制改革中,过去民政部门负责的救灾物资等应急物资保障职能发生了变化,出现国家或地方的救灾物资、救援装备物资、紧急医疗物资等“总盘子”和部门或单位的专业物资等“子盘子”的关系不明确、没有统一协调等问题。因此,建议建立军民、跨部门、中央与地方参与的应急物资协调机制,在国家应急储备办公室领导下,形成高效、品种齐全、平战结合的应急物资保障机制。

增强市场经济中国家和政府的储备力量和调控作用,平衡好市场经济与政府调控的关系,发挥行业和协会在政府和企业之间的桥梁纽带作用,建立灾时征用企业信用制度。市场经济追求零库存,线上交易发展迅速,物资库存与储备往往处于网络虚拟状态,一旦出现交通中断或其他突发事件,物流系统显得非常脆弱。因此,政府必须建立相应制度或标准,设定库存的时间和数量等最低底线,确保整个国民经济的重要应急物资的最低保障水平。参考美国、日本的经验,对我国的行业协会等进行改革,指定这些行业协会作为国家和地方的应急管理参与机构,负责协调相关行业的各种应急救援物资和应急服务,减少政府直接与企业交涉的成本,避免时间延误,信息不到位。加强我国各地的批发市场管理,建立指定批发市场的国家紧急征用储备机制,与国家的储备仓库一起形成储备仓库网络。进一步调整我国中央和地方的各类储备仓库的管理,进一步理顺与市场的关系,扩大政府储备功能和收回部分放权的仓库。

调整我国应急物资储备种类,根据国家和地方未来有可能发生的风险或突发事件,做好风险评估与情景构建,做好满足相应需求的物资储备工作。过去我国的救灾物资主要集中在粮食、衣被等传统物资。随着国民生活文明程度的提高,以及这次新冠肺炎疫情的发生,除了传统的救灾物资之外,还需要考虑老人、妇女、病人、少数民族等不同群体的需要,以及特殊时期口罩、消毒酒精等一般民众需要的防护物资等。政府应鼓励适合我国不同地区的应急食品和各种物资的研发和生产。

建立全民应急储备体系,发挥企业、家庭以及社区的作用,完善我国“自救”“互救”“公救”的应急体系。提倡完善统一的国家应急物资体系,并不意味着国家或地方政府给每一个公民都提供1-2周或更长时间的救灾物资或应急物资,而要倡导企业、家庭以及社区履行义务和职责开展自我储备。比如美国强调社区,日本强调家庭和企业储备物资和必要的药品。东京都建立了“民众为主,政府为辅”的应急物资储备机制,出台政策规范和鼓励居民储备一周的食品,在这基础上以学区为单位的中小学储备针对困难群体的应急物资,在高中的冷库储备血剂等药品,在所有的公园和学校建设水窖,确保所有市民一周用水。国家和地方应当建立规章制度,引导应急物资“储备于民,藏于民”的机制,发挥社区微型消防站等设施的作用,做好社区的储备工作。对于一些商业楼宇等,建立地区应急合作体,做好企业与社区共同合作的物资储备工作。国家和地方政府集中做好困难群体和重要的应急物资储备。

充分发挥大数据和智慧城市的科技作用,做好应急管理物资在库和流通的动态管理和低于底线的预警机制。根据国家需要储备的品类、规模、结构,除了政府库存之外,在大数据平台上,对民间的生产、流通、销售、库存等以及分布场所进行可视化管理、网络化管理和自动预警管理。我国台湾地区在这次疫情应对中,就对药店的口罩数量和可以购买在库情况、药店位置在APP上显示,并采取使用身份证的方式合理公平购买。

建立平时服务、灾时应急、采储结合的机制,合理周转和使用好应急物资。制定应急物资使用期限、使用标准。日本的应急物资一般设定为3-5年这个期限。一则防止时间太久,使人容易忘记的情况;二则节省成本,设立3-5年期间,分三个三分之一进行购买更新。没有灾害的情况下,拿出三分之一的物资用于每年的防灾演练和体验防灾生活,提醒民众的防灾意识,也拿些去捐助给其他受灾地区。日本商社对各户的应急物资产品也通过这种方法进行管理。

进一步完善我国应急物资保障的法制建设。在下一轮的《中华人民共和国突发事件应对法》修订中,建议增加地方政府建立包括应急物资在内的应急救援基金,可以每年累积滚动增大,不可挪用。日本《灾害救助法》规定,地方政府必须每年对前三年的普通地方税收的千分之五进行累计,用于救灾、物资购买、社区避难场所的管理、人道主义援助等。我们不妨通过法律强制要求地方政府建立财政基金,提高政府的防灾减灾救灾能力,改变向中央等靠要的做法。

做好应急文化建设,促进应急科普宣传,培养相互帮助、科学应对的国民性格。根据其他国家的疫情应对经验,在口罩等医疗资源紧缺的情况,政府通过科普教育和专家引导,提倡资源的有效利用和科学利用,号召民众在自己没有危险的情况下,把口罩等防护物资让给医院、福利设施、学校等,培养在困难时期的民众凝聚力。因此,除了实际应急物资保障之外,国家需要提出在物资紧缺的情况下,如何优先供应和合理使用物资的标准和规范,甚至立法采取相应强制措施。

(作者系省委党校“5·12”汶川地震灾害应对研究与培训中心学术主任、教授)