一本乡村振兴规划背后的三重考验

金源乡玉成村航拍图（四川三众建筑设计有限公司供图）

川报观察记者 寇敏芳

明年，新版《中华人民共和国土地管理法》将正式实施。新法最大的亮点之一就是允许集体经营性建设用地入市。“其中，编制村规划是新法实施后集体经营性建设用地入市的必要前提。”省自然资源厅相关负责人表示。

今年5月，我省正式启动村规划编制工作。近日，省自然资源厅召开现场会，再次安排部署村规划编制。

编制村规划，我省已有探索。在南充市西充县金源乡，因川德合作土地综合整治与农村发展示范区建设项目而编制的乡村振兴规划，可看作是村规划的雏形。这份历时两年编制的规划，面临哪些考验？又带来哪些启示？

2017年8月，原省国土资源厅、南充市人民政府、西充县人民政府与德国汉斯·赛德尔基金会签署了合作协议。四方约定，将西充县金源乡作为川德合作项目的示范区，开展土地综合整治与农村发展的规划与建设。

而早在当年5月，规划编制前期摸底工作已展开。按照项目要求，首先要编制一份完整的乡村规划，配合土地整理项目，让村庄形态重塑，“复制”一个德式村庄。不久后，我省启动乡村振兴规划试点，金源乡名列30个试点乡镇，项目规划升级为乡村振兴规划。

负责编制规划的省国土整治中心研究员李何超介绍，彼时，国土空间规划的概念尚未提出，“多规合一”的探索在乡村进展缓慢。“要彻底改变乡村面貌，‘一张蓝图’十分必要，但难就难在如何协调生态保护与乡村发展的关系。”

以金源乡北部的刀尖河村为例，全村大面积处于水源地保护区、国家级水产种质资源保护区之内，村庄产业发展空间狭窄。李何超说，该村村民房屋相对老旧，村庄形态支离破碎，村民也有建新居的意愿。于是他们借鉴德国村庄集中布局的思路，大胆打破村庄界限，重塑生产生活空间。

重塑的前提和基础是划出“红线”。所谓“红线”，就是在规划中划出生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。“红线”之内抓保护，“红线”之外谋开发。这是目前正在编制的国土空间规划的核心要义，但在当时实属超前。

在“红线”的管控下，原金源乡11个行政村的800多个村民居民点，集中到5个新的村落聚居点。对刀尖河村等位于自然保护区、水源保护地、生态环境脆弱的乡村，结合生态建设、防灾减灾和易地扶贫搬迁，逐步推进生态搬迁，最终形成一个综合服务中心、两个农业产业园、5个中心村、多个原址保存居民点的镇村格局。

金源乡玉成村规划效果图（省国土整治中心供图）

两年编一本规划，是慢还是快

在规划编制的过程中，德方专家全程参与，但过程并非一帆风顺。

“一开始，我们就在规划编制时间上有了分歧。”一次协调会上，金源乡党委书记斯家玉提出半年内完成规划编制。话音还未落，德国专家就提出了反对意见。“他们坚持认为半年不可能做一份规划，并且要求我们广泛调查，收集村民意见。”

因此，这份规划直到2019年6月才完成评审，耗时整整2年。

第一年，时间全部用在了培训和入户调查上。德国专家提出要求，参与规划编制和调查走访的人员必须了解德国村庄规划思路，并且熟知金源乡情况。先后有3家规划设计单位参与培训和调查，投入超过100人次，分片区逐一走访各村各户。

四川三众建筑设计有限公司承担了大部分的调查任务。在工作人员的办公室，翻开一本调查册，可看到收集的村民需求，有的希望家门口通路，有的希望接通天然气管道，有的提出公共配套服务要求……

“每一个意见都值得认真对待。”德国汉斯·赛德尔基金会中国区域负责人克劳斯说，在德国，每一位居住在村里的人都可以提出要求，大家互相商议。

第二年，规划正式开始编制。“前期工作比较充分，摸清了村庄的资源，找准了问题，规划就更贴近实际情况。”李何超说，了解了村民、基层管理部门的诉求后，他们会留意很多细节，比如有些地方有历史文化遗迹，需要加以保护；学校、医院等公共服务设施要“摆”在群众最方便的地方。

2018年4月，德国专家到玉成村调研走访（省国土整治中心供图）

是用土地指标换资金，还是预留发展空间

金源乡的规划于今年6月通过评审。按照计划，到2020年，初步构建城乡融合体制机制和政策体系；到2022年，乡村振兴的制度框架和政策体系得到落实。

下一步，规划的重头戏将正式启动——通过开展全域土地整理项目，实施农房拆旧建新，调整农田形状，为乡村产业发展铺路。其中，玉成村、三清庙村、帅家庙村、陈家沟村等将作为城乡建设用地增减挂钩试点项目区，通过拆旧建新，置换出农村建设用地指标，预计节余指标量将达到2000亩，如果全部流转可以换来发展资金3亿元。

但玉成村村党支部书记王飞却有所顾虑。“如果把土地指标卖了，以后我们咋个发展？”玉成村有盐卤资源和油气井资源，王飞希望规划能够预留发展空间。

争论一度很激烈。最终大家达成一致，现阶段发展需要资金，将1000亩指标用于交易，剩下1000亩指标用于集体经济土地经营，计划创建金源现代产业园区，招引乡村产业项目。

“在刚性约束的基础上，应当预留一些弹性空间，为乡村未来发展铺路。”省自然资源厅相关负责人表示，我省在村规划编制中鼓励各地探索创新规划“留白”机制，即对一时难以明确具体用途的用地，可在规划中暂予“留白”，允许各地在村规划中预留一定比例建设用地机动指标，要求在符合相关规定的前提下明确机动指标使用规则，在建设项目审批时落地。

李何超告诉记者，最近，他打算再去一次金源乡，调研即将启动的土地整理项目准备情况。“德国村庄最成功的经验就是‘按图施工’。”他说，项目要落地还有很长的路要走。

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