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在传统“事权、财权、财力”的三要素认知框架下推动我国央地财政事权和支出责任划分改革，难以从治理层面触及财政体制的“真问题”，容易导致中央和地方陷入“风险博弈”的困境。
因此，新一轮财政体制改革亟须跳出传统的认知框架，充分考虑各级政府的“能力”边界，以“事权与能力相匹配”为基本原则，建立包括能力、事权、财权、财力四要素的财政体制理论框架，强调在构建以“分税制”为基础的“分责制”财政体制过程中，赋予地方政府与其能力相匹配的事权、支出责任，并制度化法律化，让地方真正成为一级治理主体。
—— 刘尚希 中国金融四十人论坛（CF40）成员、中国财政科学研究院研究员；程瑜、赵福昌、梁季、张立承 中国财政科学研究院研究员；张琦 中国财政科学研究院副研究员* 本文发表于《财贸经济》2024年第10期，参考文献略。文章仅代表作者个人观点，不代表CF40立场及作者所在机构立场。”优化中央与地方财政关系研究文 | 刘尚希 等
自1994年实施分税制财政体制改革以来，我国初步建立了与市场经济相适应的分级财政体制，促进了市场化导向的经济改革，提高了中央政府的财力调控能力，充分调动了地方发展经济的积极性。进入新发展阶段后，已经运行30余年的分级财政体制的适应性不断下降，央地支出责任、收入划分的不确定性、不可预期性日渐凸显。具体来说，当前财政体制运行态势及存在的结构性矛盾集中表现为“三个不等式”，即地方财政支出大于全国财政收入、中央转移支付大于中央一般公共预算收入、地方利息支出规模和增速均大于中央。“三个不等式”反映出我国现行财政体制与高质量发展的不适应性变得日益明显。在传统“事权、财权、财力”的三要素认知框架下推动我国央地财政事权和支出责任划分改革，难以从治理层面触及财政体制的“真问题”，容易导致中央和地方陷入“风险博弈”的困境。因此，新一轮财政体制改革亟须跳出传统的认知框架，充分考虑各级政府的“能力”边界，以“事权与能力相匹配”为基本原则，建立包括能力、事权、财权、财力四要素的财政体制理论框架，强调在构建以“分税制”为基础的“分责制”财政体制过程中，赋予地方政府与其能力相匹配的事权、支出责任，并制度化法律化，让地方真正成为一级治理主体。具体来说，一是要根据地方能力的“天花板”来上移事权、支出责任，同步缩小中央转移支付规模；二是要明晰财政责任主体和支出优先序，建立辖区财政责任制，避免中央“一竿子插到底”；三是要坚持以人为本，确保财政资金配置与人口分布的空间变动趋势保持动态的一致性，让基本公共服务均等化落到人身上；四是要提升财政体制的制度化法治化水平，防止政府间支出责任、收入划分漂移不定；五是要以事权属性为标准，科学甄别地方政府债务的偿还责任，持续优化央地债务结构。
当前财政体制运行态势及存在的结构性矛盾当前财政体制运行态势及存在的结构性矛盾表现为“三个不等式”：一是地方财政支出大于全国财政收入，二是中央转移支付大于中央一般公共预算收入，三是地方利息支出规模和增速大于中央。
一、不等式一：地方财政支出大于全国财政收入，财政体制运行与已经明确的改革方向不尽一致近年来，经济下行叠加减税降费政策使得基层财政愈发困难，“推动财力下沉，保障基层财政运行”成为当前财政体制运行的主要倾向。随着财力下沉，地方财政支出规模逐年加大，地方财政支出持续多年大于全国财政收入（见表1）。
注：（1）表中财政收入和支出是指一般公共预算收支、政府性基金预算收支以及国有资本经营预算收支之和；（2）表中数据根据财政部网站相关数据加工整理。从表1可以看出，自2016年以来，全国地方一般公共预算支出规模超过全国一般公共预算收入，差额快速攀升，从2016—2017年的不足1000亿元到2022—2023年的2万亿元左右。自2018年以来，全国地方财政支出（三本预算支出之和）规模超过全国财政收入（三本预算收入之和），超出规模从2018年的5000亿元快速攀升至2023年的4.2万亿元，年均增速达52.5%。全国地方财政支出规模超过全国财政收入规模，反映了近年来“推动财力下沉”的力度和成效，但也意味着存在以下几个方面的问题。第一，“继续推动财力下沉”的运行模式不可持续。地方财政支出规模大于全国财政收入，意味着地方政府不但“花掉”了全国的财政收入，还要举债度日，要么由地方政府自行举债（如地方政府专项债），要么由中央政府举债后再转移支付给地方。不断攀升的地方财政超支规模需以不断扩大的举债规模作为支撑。因此，这种“全国地方财政支出超全国财政收入”的运行态势不可持续，以举债支撑地方财政超支的模式难以为继。相应地，“继续推动财力下沉”的运行模式将陷入困境。第二，地方政府支出责任过大，央地事权与支出责任划分不尽合理。财政支出规模是反映政府支出责任的最直观指标，地方财政支出规模超过全国财政收入表明地方政府支出责任过大。在当前的财政体制下，地方政府既要承担本级公共服务的支出责任，又要承担共同事权的支出责任，还要承担中央委托事权的支出责任，经常“超负荷、超能力”运转，存在较为严重的“小马拉大车”现象。这与事权、支出责任划分尚未完全法治化、制度化有直接关系，导致地方事权和支出责任越来越大。第三，当前财政体制运行态势与已经明确的改革方向不尽一致。2016年，国务院印发的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）明确了央地财政事权与支出责任划分改革的总体方向，要求“按照‘谁的财政事权谁承担支出责任’的原则，确定各级政府支出责任”“适度加强中央的财政事权”“强化中央的财政事权履行责任，中央的财政事权原则上由中央直接行使”“减少并规范中央与地方共同财政事权”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”的改革要求。上述要求共同指向“事权和支出责任上移”的改革方向，这意味着地方支出责任应该减少、支出规模适当下降，但现实运行却明显偏离，地方财政支出责任不断加大，支出规模持续攀升，直至地方财政超支于全国财政收入。因此，当前财政体制运行与已明确的改革方向不尽一致。从表象来看，全国地方财政支出与全国财政收入缺口是由近年来实施积极财政政策带来的减收和增支，尤其是大规模发行地方专项债所导致。这从本质上反映了我国宏观调控的地方化趋向，说明我国央地关系中的财政事权与支出责任划分不尽合理。
二、不等式二：中央转移支付大于中央一般公共预算收入当前财政体制存在的结构性矛盾表现出的第二个不等式：中央转移支付大于中央一般公共预算收入。2014—2016年，中央本级收入每年平均大于转移支付规模2万亿元左右。2017—2019年，中央本级收入每年平均大于转移支付规模1.5万亿元左右。2014—2019年，中央税收收入规模均大于转移支付规模。
但这种相对稳定的对比关系已经开始发生变化。2020年，首次出现中央对地方转移支付大于中央税收收入的情况，这意味着分税制下中央分享的税收收入全部用于对地方的转移支付。2020年，中央对地方转移支付8.32万亿元，中央税收收入7.96万亿元，这说明当年中央政府不仅把分享的税收收入全部用于对地方转移支付，还将非税收入中的0.36万亿元用于对地方转移支付。
这种状况在2021年略有改观，但2022年和2023年均又出现中央税收收入难以覆盖对地方转移支付的情况。2022年，中央对地方转移支付超出中央税收收入0.39万亿元。2023年，中央本级收入、中央税收收入与中央对地方转移支付三者的数量关系进一步发生变化，转移支付不仅超过中央本级的税收收入，而且首次超过中央本级收入。2023年，一般公共预算中央本级收入为9.96万亿元，中央税收收入为9.58万亿元，而当年中央对地方转移支付为10.29万亿元，分别超出税收收入0.71万亿元，超出本级收入0.33万亿元（见图1）。这意味着中央政府不仅把税收收入、非税收入全部用于中央对地方转移支付，还利用结余资金和债务资金安排转移支付。图12014—2023年中央税收收入、本级收入与中央对地方转移支付
资料来源：财政部历年全国财政决算报表通过对比中央财政本级赤字（收支差额）与中央本级支出，也能反映近年来中央财政的运行变化。如表2所示，2014—2023年中央本级赤字规模增长速度明显快于中央本级支出增长速度，导致中央赤字占本级支出的比重从2014年的42%持续上升到2023年的109%。2023年，中央财政赤字规模首次超过中央本级支出规模。这同样反映出中央本级支出的资金来源事实上来自国债收入，与此同时，中央还用国债收入安排了部分转移支付。
资料来源：财政部历年全国财政决算报表及作者计算。从地方端来看，中央对地方转移支付规模持续攀升使得地方财政收入结构发生明显变化。地方财政本级收入占比，即财政自给率从2014年的60%下降到2023年的53%。与此相对应，转移支付占地方财政收入的比重从2014年的40%上升到2023年的47%（见图2）。图22014—2023年地方财政自给率
资料来源：财政部历年全国财政决算报表及作者计算
三、不等式三：地方利息支出规模和增速大于中央当前财政体制结构性矛盾表现出的第三个不等式：地方利息支出规模和增速大于中央。近十年来，地方政府债务余额均高于中央政府国债余额。但两者的比例关系，即地方政府债务余额/中央政府国债余额的倍数呈现先缩小后扩大的U型走势。从2015年的1.38倍逐渐下降到2017年的1.23倍和2020年的1.23倍，随后地方债务余额与中央国债余额的差距逐步拉大，直到2023年扩大到1.36倍（见图3）。地方政府债务余额持续高于中央国债余额，与2014年末地方政府债务清理甄别之后的债务置换有直接关系。
图32015—2023年中央、
地方政府债务余额与债务利息支出
资料来源：财政部历年全国财政决算报表及政府债务研究和评估中心数据。虽然近十年地方债务规模持续大于中央国债规模，但地方债务利息支出大于中央国债利息支出却首次出现在2018年。当年中央国债（包含内债与外债）付息支出4162亿元，同期地方债（包含一般债和专项债）付息支出5037亿元。此后，地方债年度付息支出规模始终大于国债付息支出规模，两者差距逐年拉大。2023年，中央国债付息支出6946亿元，而地方债付息支出12290亿元，是中央国债付息支出的1.77倍。2015—2023年，中央国债付息支出年均增长11.7%，地方债付息支出年均增长49.9%，是前者的4.26倍。从地方债构成来看，地方政府专项债余额快速增长。2020年，专项债余额首次超过一般债余额。2021年，专项债年度付息规模超过一般债付息规模。由于近年来地方政府一般债年度新增发行额度基本保持稳定，而地方政府专项债年度新增发行规模持续处于历史高位，地方政府专项债付息支出持续扩大，越来越明显大于一般债付息支出规模。2023年，地方政府专项债付息7360亿元，一般债付息4928亿元，前者是后者的1.49倍（见图4）。可以预见，两者差距仍将持续扩大。
图42015—2023年地方政府一般债、
专项债余额与付息支出
资料来源：财政部历年全国财政决算报表及政府债务研究和评估中心数据
四、三要素财政体制分析框架的局限性认知决定行为，行为决定结果。现行财政体制运行结果不尽合理的深层次原因在于当前我国关于财政体制的理论认识滞后于实践需要，难以有效支撑改革的进一步深化。改革开放以来，我国对财政体制的理论认识经历了几个阶段。1994年分税制改革前，我国借鉴西方财政分权理论，提出了财政体制“财权与事权相匹配”的“二因素”认知框架。在此框架的指导下，1994年分税制财政体制改革的重点在于收入侧，希望通过收入侧的“分税”改革确定央地的财权，进而与各自事权相匹配。建立于财政分权理论基础上的分税制财政管理体制是与西方等分权国家的治理结构相匹配的，因为在分级自治的西方国家，各级政府均有独立的自治权，反映在财政体制上，则是各级政府在事权（政府职责）和财权（征税权）的确定上拥有较大的自主权，财力对上一级政府的依赖程度不高。然而，我国的决策权多集中在中央，反映在财政体制上，体现为事权、征税权主要集中在中央政府，而各区域间发展差距、财源建设差距大，地方政府的财政收入、支出责任均面临较大的不确定性，自2000年以后普遍出现了财政困难。2007年，党的十七大报告明确提出了“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的改革要求。相较于“财权与事权相匹配”“财力与事权相匹配”有了明显进步：一是注意到财权与财力的区别，即有财权未必有财力，首次将财力纳入财政体制分析范畴；二是事权的履行需要财力予以保证，分税只能保证享有一定收入的权力，但无法确保拥有足额的财力来履行事权。在坚持“财力与事权相匹配”的改革理念，并在保持税收划分相对稳定的情况下，我国通过转移支付制度实现了“事权与财力相匹配”。党的十八届三中全会提出“事权和支出责任相适应”的改革原则。支出责任是“政府履行财政事权的支出义务和保障”，即花钱办事的责任。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》不仅对支出责任和事权之间关系做了明确，还对如何确保支出责任适应事权、如何配置合理的财力均给出了具体要求。2016年以来，我国开始推动各领域的事权与支出责任划分改革。随着“放权”（行政性分权）逐步转向“分权”（经济性分权），央地财政关系的改革原则经历了“财权与事权相匹配”“财力与事权相匹配”“事权和支出责任相适应”三个阶段，并逐步形成了基于“事权、财权和财力”三要素的财政体制认知框架。其中，事权指国家权力在央地间的配置，可分为中央事权、地方事权和央地共同事权；财权是各级政府为履行公共职能而拥有的财政资金的筹集权与支配权，包括税权（费权）、产权和债权；财力是一级政府在一定时期为履行公共职能拥有的全部可支配财政资金，是财政资源分配的最终结果。对三要素进行不同组合，可形成财政体制改革的不同原则和方案，但均未能完全解决“中央决策，地方执行”过程中事权层层下移的问题。在新发展阶段，各种风险和不确定因素急剧上升，发展的多目标性、整体性特征日渐显著，全局性、系统性事权明显增多，事权间的协同性要求越来越高。这类事权既要统一决策，又需统一组织实施。如果仍延续事权“中央决策、地方执行”的模式，只关注财力与事权匹配性，很可能陷入认知误区，导致“财力过度下沉”以至于难以持续，“地方支出责任无限扩大”导致地方政府“不堪重负”，从而带来效率下降、风险集聚以及“事权层层分解下移、原子化执行而导致的合成谬误”。进一步优化央地财政关系的总体思路近年来，我国逐年加大财力下沉力度，地方支出规模逐年快速攀升，但地方财政收支矛盾并未从根本上得到缓解，且面临日益突出的支出结构失衡、财政治理效能不高等问题（刘尚希等，2024）。究其原因，主要是央地财政事权和支出责任划分改革相对滞后，仍主要局限在“事权、财权、财力”的传统框架内进行调整，并未充分考虑地方政府能力在推动财政治理现代化过程中的关键性作用(刘尚希等，2022a；马海涛等，2022)。为从根本上破解这些问题，亟待构建四要素财政体制分析框架，在“分税制”基础上推动“分责制”财政体制改革。
一、在四要素分析框架下谋划新一轮财政体制改革在过去较长时间内，我国财政体制改革主要遵循事权、财力与财权有效匹配的原则，采用“事权、财权和财力”三要素的财政体制分析框架，在推动事权划分、财力下沉和财权调整等方面出台了一系列政策措施，取得了明显成效。与此同时，支出格局固化、治理机制弱化、资金使用碎片化以及宏观调控地方化等问题日渐凸显，严重影响了财政资源的优化配置，加剧了权责利的错配，对中央与地方财政关系形成了扰动。事实上，任一地方政府的能力是有限度的，即使配足了资源也无法承担一些全局性的重大