文 | 廉政瞭望全媒体记者 刘兰
“今年的一个混凝土浇筑项目，上级单位的计划节点是9月20日完成，他们给我们下达的计划节点是8月20日。为了按时完成任务，我们要求下级单位7月20日完成。”一大型央企在西北公司的某项目负责人任卫忠告诉廉政瞭望记者。上级单位是“发令者”，下级单位是“落实者”，而夹在中间的省一级单位，既是上级任务的执行者，又是向下分解任务的决策者。
这一现象在党政体系中也有类似表现。在初始政策的制定者与政策落地的执行者之间，存在一级或多级中间层，层层加码的现象更容易滋生。
上传下达而加码
双重角色下的加码冲动
“2022年至2024年3年时间，云南省临沧市双江县有34户规模以上工业企业累计虚报产值35亿元。”这是今年初，中央纪委通报的3起整治形式主义为基层减负典型问题之一。之前，云南省每季度对全省129个县（市、区）工业增加值及增速、固定资产投资增速等指标进行排名通报，为完成任务，有的中间政府层层加码下达指标，基层在指标压力下进行统计数据造假。
“中间政府是向上负责的执行者。”清华大学政治学系教授杨雪冬认为，下级对上负责是主要行为取向。上级政府掌握重要的人事权，中间政府需要采取各种措施完成上级下达的任务。
河南省信阳市曾在农村人居环境整治中实行“每月一暗访一通报、一季度一考评”，信阳市息县为了完成任务，加码为“每日一通报、每周一排序、每半月一评比、每月一奖惩”，息县下辖的项店镇频繁开展督导检查，采取贴照片等方式通报排名靠前、靠后的村党支部书记，增加了基层干部负担。最终，息县相关负责人受到相应处理。
“上级对下级严考核是理所应当的，但在实施一些政策过程中，一些上级部门将上面的考核标准提高、任务加重，当任务传递到基层时，层层拔高的考核压力就集中到了下级单位身上。”某镇党委书记余建民说。
“少数中间层级还是寻求自我保护的自利者。”杨雪冬认为，中间层级在权责体系配置中相对于下级单位拥有优势地位，能够利用权力优势将本应由自身承担的责任推卸给下级单位，形成“责任优势”，关键时刻寻求自我保护。
有基层干部反映，有的上级部门为了推动责任落实只管下派任务，基层没有反映意见的空间，只能承受。“镇上司法所只有我一个是正式编制，但上级部门将行政复议、行政诉讼等本该由他们负责的工作下派到司法所，已经超出了司法所的工作能力。此外，平时我还要承担乡镇安排的其他工作，造成正常的普法宣传工作等无法开展。”某乡镇司法所干部詹倩表示。这种现象背后，正是中间层级在承压的情况下把任务简单化分配，甚至向下一级转嫁责任。
层层加码也是一种自我加压，中间层级的自我加压有时是自我保护。上级安排工作时也存在标准不明、只求结果的情况，面对无法量化的工作，中间层级偶尔会选择自我加压，比如向下量化考核，并留存工作台账等。“这些看得见的材料也是工作证明，能够应付突击检查。”詹倩说。
另一种自我加压是上级没有要求的情况下主动作为。“在为基层减负的大背景下，上级单位取消了一些排名和评比工作。有的领导受惯性思维影响，认为没有评比体现不出工作成绩，于是在一定范围内通报阶段性工作成果。”某市级部门工作人员告诉记者，造成的结果就是向区县布置任务时会提速、加量，层层落实也就异化为层层加码。
追求业绩而加码
欲速则不达的“层层拔高”
今年3月，“十五五”规划纲要正式向社会公布，各地紧锣密鼓推进本地区的“十五五”规划编制工作。有基层干部反映，一些地方层层加码，为兼顾上级政策表述，县级规划多达200页，导致“下面比上面粗”的现象发生。有的规划粗制滥造，内容照搬上级文件，既没发挥指导作用，又浪费地方资源。
“作为任务的再分配者，一些中间层级会选择主动加码，设定比同级竞争对手更高的指标任务，以显示更突出的工作业绩，向上级充分展现履职尽责、干事创业的能力。”杨雪冬认为，这种加码动机是追求治理绩效和利益最大化，通过主动加码换取更大的晋升可能。
除了编制发展规划这类经济指标排名类加码以外，追求业绩的加码还包括创建示范型加码、城市管理内卷型加码、会议调研规模型加码等形式。
吉林省长春市教育局在不具备开展创建示范活动权限的情况下，开展“依法治校示范校”创建工作，将上级单位“两年一创建”的频次加码为“一年一创建”，将上级单位下发的98项评价指标层层分解为179项打分标准，导致有的申报学校准备了约1000项评审材料。这是中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室会同中央纪委办公厅通报的1起典型问题。中间层级通过增加频次、细化指标、扩大范围的方式，层层加码机械拆解任务，却让基层不堪重负。
青海省西宁市在整治流动摊贩时，曾出现层层加码的情况。在市级层面，曾提出“整治流动摊贩，严禁主干道、严控次干道”的要求，但到了西宁市城东区，次干道也容易被要求严禁，再到下一级街道办，连背街小巷可能也会被纳入整顿范围。这种加码并非上级明确要求，而是中间层级为显示执行力、避免在横向比较中落后，主动扩大范围、提高标准。西宁市后来通过列明全市124条主干道、180条次干道、353条背街小巷的不同管理标准，列出检查事项清单和各级合并抽检计划表，明确提出不允许擅自扩大范围、提高巡查频次，才减少了各层级加码的空间。
海南省农业农村厅到基层开展调研时集中扎堆、层层陪同的问题也被通报。某上级调研组一行3人到海南，省农业农村厅6人陪同，调研点位上还有市县分管领导等多人陪同。调研组不到半个月分别到陵水黎族自治县开展5 次调研，连续三天分别到琼海市开展3次调研。这是海南省级层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室会同省纪委办公厅通报的1 起典型问题。这种加码看似重视，实则是中间层级向上展示态度、向下传导压力，增加基层接待负担。
一些不顾客观条件的层层加码，表面上是“高标准”“快节奏”，根源在于政绩观出现偏差。上述各案例再次证明，政策制定和落实要量力而行，欲速则不达。
规避风险而加码
避责心态下的“打提前量”
“开展环保督察期间，严格检查和留痕是规避部门及个人责任的方式。”某市生态环境局工作人员李勇告诉记者，若监管不严导致事故，相关人员将面临严厉追责。因此，市上通常会在省级部门规定时限基础上提前几天下发通知，要求下级单位提供更详尽的材料，确保数据准确、全面，同时也为应对上级可能的问询做好数据储备，“在此过程中可能会出现加码的情况”。这种在时间和内容上的加码，本质是“自保机制”。
“当上级任务伴有严厉的问责措施时，我们承担着巨大的问责压力。为了规避风险和问责最小化，在制定下级任务时会‘打好提前量’。”李勇说。在过度担心会被问责的心理驱动下，中间层级下达任务时往往伴随着层层加码，包括“自保型”加码、“一刀切”式加码、工作留痕式加码、任务摊派式加码等。这其中，既有单纯的自保考量，也有因上级政策标准不明、资源配套不足，中间层级不得不在传导中层层加码的情况。
在开展违规吃喝问题专项整治期间，个别地方把“禁止违规吃喝”等同于“禁止吃喝”，只要是聚餐就审查或者干预，普通党员干部正常吃饭也畏手畏脚。这就是典型的“一刀切”式层层加码，是对政策的误读。究其缘由，是因为中间层级为规避“整治不力”的风险，宁愿扩大打击面，也不愿精准区分违规吃喝与正常餐饮。
“上级单位突击检查，有的工作要看佐证材料，有些又不要。我们也不清楚领导要看哪些材料，就干脆让下级单位留痕，把资料备齐。”某县县委副书记黎皓月说，这样做还可以应对其他问题，比如给群众办事遇到投诉时，可以让基层干部提供佐证材料，避免被追责问责。这些加码并非来自上级的明文规定，而是中间层级和基层为应对检查、规避风险的自选动作。
甚至还有些乡镇，强制让村社干部摊派任务，让其收缴养老保险，完不成任务就在乡镇调度会上表态发言，并扣除考核分数和绩效工资。不顾实际的任务分配，导致基层陷入治理困境。
这些规避风险型加码，往往打着“从严”“重视”等旗号，实则把问责压力转化为基层负担。中共成都市委党校教授刘益飞分析，层层加码的实质是一些地方在长官意志或政绩焦虑支配下，违反事物客观规律的层层施压。由于违反客观规律，极易诱发层层弄虚作假、虚报浮夸、欺上瞒下。其背后既有利益链条与政绩驱动，也有民主生活不健全、追责机制缺失等因素。中间层级为了树政绩或免责施压基层，基层干部承受巨大压力，最终的不良后果还是由群众承担。（文中部分受访者为化名）
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