文/廉政瞭望全媒体记者 李浩瑄
下发到基层的考核文件、部署任务的工作会议、密密麻麻的考核评分表……这些本是政策要求传导落地的常见载体。上级出台的政策往往体现的是方向性、原则性，给地方留有细化落实的操作空间。但在现实当中，部分任务经过层级传递之后，个别环节出现偏差，原本合理的工作要求被层层抬高，部分指标脱离了基层承载能力，进而催生材料应付、数据造假等问题。
政策细化执行与不合理层层加码之间的边界到底在哪里？那些明显脱离实际的考核指标，究竟是怎样被制定出来的？指标虚高之后，责任又该由谁承担？
从“方向”到“硬扛”：指标如何层层加码？
政策自上而下传递，每一级都要把宏观要求转化为本地区、本部门可操作的具体任务，这个细化分解的过程，便是指标可能发生偏移的关键环节。
“上级给出的大多是方向性要求，中间层级需要把指标量化、定数字、排时限。”某市市委目标绩效办综合科科长王振向廉政瞭望记者介绍，很多虚高指标并不是顶层文件直接规定的，而是在任务拆解、责任压实的过程中被逐步抬高。省一级出台指导意见，只明确工作大方向；到了市级，要把任务分配到各个县区；县区再分解到乡镇街道。每一层级在承接任务时，都会基于自身的考量对任务进行再加工。
“一些政策文本只提方向号召，细化标准、资源配套与执行边界的说明相对不足，留白过多，基层承接时感到无从下手。”某县业务部门有关负责人许国柱坦言，“有些上面下发的文件读完，我们只知道要干这件事，但怎么干、干到什么程度却没有明确说法。我们不造台账，会被认为是重视不够、部署不力。”
许国柱补充道，一些上级部门在设定年度专项任务指标前，没有下沉一线调研，依托的是报表数据、书面材料做研判，对县域现实短板掌握不足。“比如之前隔壁县被要求建成一定规模的特色种养产业示范基地，可是农户发展意愿并不强，缺少成熟龙头企业带头，市场销路也没有完全打通，导致这项工作最终不了了之，隔壁县被通报扣分。”许国柱坦言，面对刚性考核压力，县里一般会先筛选出条件好、容易打造的点位应付检查，其余达不到要求的村镇，就靠整理台账、汇总统计表来凑齐任务数字，用纸面材料补齐指标缺口，“据我了解，不少工作不是基层不愿推进，而是制定任务之初，对基层客观能做到的现实条件考量不够。”
“数字出官”：政绩观错位催生虚高
一个脱离实际的考核指标出台，背后往往不是单一原因，混杂着政绩观偏差、上下信息不对称、考核机制不完善等多重因素。
“如某个网格内没有危楼、学校和铁路，就无法得分；对于考核指标中‘社会治安’‘突发事件’‘重大活动安全’等事项，如网格内没有发生以上情况，也无法得分。”之前中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室就曾通报海南省三亚市吉阳区委政法委通过城市运行管理平台，每月固定对辖区专职网格员的41项工作任务进行量化计分考核，没有根据每个网格的具体情况来设置考核指标，导致考核不精准，不能全面准确反映实际工作情况。此外，考核评分的主要依据是网格员上传到平台的照片或视频，网格员即使完成了工作任务，如果没有照片或视频，也不能得分，简单以工作留痕评价实际工作成效。
如果上级整体考核压力居高不下，即便基层有反馈，目标也不会被调低。减负必须自上而下推动，只靠基层单方面呼吁，很难改变现状。“然而现实中，上级与基层之间存在着诸多信息不对称。”王振向记者分析。
和“不粘锅式”政策不同，有的“数字出官”式政策，直接把复杂治理方式简化成用刚性指标来量化。许国柱说：“基层治理涉及地方观念问题、历史遗留问题、地理条件限制等多重变量，本来很难用数字简单衡量。但有的文件偏好把大量工作换算成百分比、完成率，不充分摸底各地现实条件，直接‘一刀切’往下压硬任务。”这种模式下，一些上级往往缺少指标前置合理性审核环节，很少评估基层资源禀赋能不能支撑目标，任务下达之后，也缺少常态化的跟踪评估，压力一味向下传导，指标难以完成，一些人便打起了造假的主意。
“近年来，湖南省耒阳市未经充分研究论证，在当地不具备童车产业集聚发展条件的情况下，提出打造‘百亿级’童车产业园。由于支撑条件不足、缺乏龙头企业带动，童车产业发展远不及预期。”据此前中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室会同中央纪委办公厅通报，衡阳耒阳市多次在内部材料和媒体上夸大宣传已有60余家企业入驻投产，正在建设全省名副其实的“童车小镇”，并连续多年虚报产业园产值。实际上，当时童车产业园仅建成投用2栋厂房，只有1家童车组装企业和4家配套小微企业入驻，2024年产值2165万元、税收25.7万元，企业用工不到100人，数据虚假问题突出。
“部分领导干部政绩观存在偏差，陷入‘数字出官、官出数字’的思维误区，更看重看得见、能快速展示的显性成绩，对见效慢、难以量化的潜绩缺乏耐心。目标任务定得高，对外看起来决心大、力度足，容易形成亮眼的纸面成绩单。至于基层有没有条件完成，现实资源能不能匹配，反而放到次要位置。”某市纪委监委党风政风监督室副主任薛文清说。
源头倒查：不合理指标谁负责？
当一个严重脱离实际的考核指标，最终诱发材料应付、数据造假，甚至滋生违纪问题，责任到底算在谁头上？现实当中，问责往往更多落在直接造假、直接应付的基层干部身上，而指标制定环节的责任界定、倒查追责，一直是治理难点。
薛文清向记者介绍了一起相关问责案例。一市级相关部门在某项工作开展中，设置了脱离乡镇实际的问题处置成功率硬性考核指标。指标下达乡镇之后，受客观条件限制，现实当中根本无法达到考核要求。考核压力悬在头顶，乡镇干部虚构一批事件来冲高调解成功率，应付考核检查。事件查实之后，任务制定部门多名工作人员受到问责处理；实施造假的乡镇相关责任人，因为直接弄虚作假，被给予党纪政务处分。“制定指标的人和执行指标的人都被追责，但责任性质不一样，处理尺度存在明显区分。现实当中，问责往往更多落在直接造假，直接应付的基层干部身上，指标制定环节的责任界定和倒查追责则相对落后。”薛文清解释说，纪法处置会区分决策偏差和主观故意违纪两种情形，不能把全部责任推给制定指标的部门，也不能只处理基层执行者，放过源头设置不合理指标的环节。
但实践当中，源头问责并不容易。一份指标往往经过多轮集体研究、多部门审核，层层签字把关。一旦出现问题，往往难以精准定位具体责任人。“更何况不合理指标带来的危害大多不会立刻爆发，要经过一段时间，等到基层造假应付等现象暴露，问题才被看见，时间跨度拉长，进一步加大了倒查难度。”薛文清说。
2026年4月，中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制办公室会同中央纪委办公厅通报的江苏省南京市外贸考核问题就反映了这一困境。南京市商务局对外贸指标完成情况频繁排名通报，有的区为完成任务“购买”实际发生在异地的出口数据。在巡视、审计等多次指出相关问题，有关部门多次发出异常情况预警后，南京市商务局仍然对考核数据监管不力，整改整治流于形式。
正是因为主管部门没有及时修正考核导向，问题则持续蔓延。那么谁为考核指标的合理性兜底？
某市市委目标绩效办有关负责人于毅举例，几年前，上级明确某一项工作不应当纳入党委政府目标绩效考核，但该市交通局向下下达年度考核任务时，依旧将“四好农村路”建设纳入县区政府目标绩效考核，属于在考核设置环节突破上级规定，这就是指标制定环节出现的偏差。这类问题，就应当溯源到文件制定、审核环节开展监督纠治，而不是等到基层不堪重负之后才去处理。
“现实当中，要区分两种情形：一种是制定指标时调研充分，但是后续外部条件发生重大变化，客观上造成指标难以完成；另一种是调研证据不够充分，对基层现实把握不准，拍脑袋定指标，按惯性下达较高指标。后者在启动问责时也应被纳入责任链条。”于毅说。（应受访者要求，文中部分人物为化名）
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