川观智库研究员 张敏

日前，人力资源社会保障部、国家发展改革委、农业农村部印发《关于统筹城乡就业政策体系的意见》，提出到“十五五”时期末，劳动者城乡就业渠道进一步畅通，城乡就业服务、职业培训资源进一步均衡，城乡公平就业环境进一步改善，更好促进高质量充分就业，更好支撑经济社会高质量发展。其中明确提出有序推进农业转移人口市民化。

“十五五”时期，四川农业人口转移将呈现什么趋势？如何做好农业转移人口市民化工作？在前期梳理研究基础上，川观智库对话中国城市和小城镇改革发展中心政策研究部主任鲍家伟，深入探讨。

谈趋势：

规模减量、方式多元、空间重构

川观智库：“十五五”时期，全国农业人口转移可能呈现怎样的趋势？

鲍家伟：城镇化是农村人口向城市集聚、社会结构和生产生活方式持续变迁的发展过程。‌农业转移人口是城镇化的核心驱动力，城镇化则为转移人口提供就业、公共服务与生活空间，二者相辅相成、互促共进‌。

从国际经验和一般规律看，城镇化率在30%至70%区间为快速发展期，我国城镇化率于1996年达到30.48%，预计2028年达到70%左右，此期间年均提升约1.2%。2028年后将进入稳定发展阶段，增速进一步放缓。各省（区、市）城镇化率差距逐步缩小、趋向收敛。

近年来，随着农村适龄就业人口下降，农业转移人口规模减小，我国城镇化率提升速度已放缓，“十四五”时期年均提升0.84%。随着农民大规模进城的增量时代逐渐结束，预计到2035年前将保持年均0.5%至0.7%的增幅。从中长期看，我国城镇化率可能维持在75%至80%，最终稳定在一定水平并小幅波动。

川观智库：那按照这个规律，“十五五”期间四川城镇化动力依旧强劲？

鲍家伟：是的。近年来，由于东部沿海地区产业升级、中西部地区产业不断发展、老一代农民工年龄增大等原因，作为农业转移人口中最主要的部分，农民工向中西部地区回流速度持续加快。从四川相关数据来看，这种农业转移人口已从“远距离跨省务工”转向“本地化就近迁移”，这也与全国人口流动近域化的趋势一致。

四川的农业转移人口还呈现流动空间向“两极集聚”的特征。一方面，人口持续向产业基础雄厚、公共服务完善的核心都市圈、中心城市集聚。另一方面，返乡农业转移人口就业安居瞄准生活成本和综合配套更优的县城。数据显示，县（市）已成为全国外出农民工和返乡农民工就业定居的主要载体，吸纳外出就业农民工的比例占总外出就业的三成以上。

川观智库：回流和就地就近就业趋势将持续吗？会给当地带来哪些变化和影响？

鲍家伟：由于产业发展、政策激励以及培训赋能等因素影响，四川农业转移人口回流和就地就近就业的趋势会持续。回流方式日趋多元，比如返乡就业、返乡创业、城乡两栖等。农业转移人口回流既是人力资源回归，也会带动资金、技术等回流，推动城镇化质量和水平同步提升。

这种回流带来的转变主要体现在三方面：一是优化了市民化空间格局，推动城镇化重心从大城市向县域下沉。回流人口更倾向于选择户籍所在地的县城或中心镇安居，为县域产业升级提供了支撑。二是增强了市民化内生动力。回流群体在外积累了资金、技术和现代生活理念，在县城安居的意愿更强，市民化过程更稳定。三是倒逼县城和乡镇加快补齐公共服务短板。为更好承接回流人口，县域基础设施、教育医疗等承载能力不断提升，市民化基础更加扎实。

回流过程也伴随新挑战。一是人口年龄趋于老化，城镇有效劳动供给的农业转移人口将越来越少。二是技能分化明显，技能水平与就业需求存在结构性矛盾。四川省农民工主要集中在制造业、建筑业及其他服务业。回流群体中大部分倾向于从生产率较高的制造业部门转移到生产率更低的生活性服务业（如外卖员、快递员等），出现城镇产业结构“升级”与农民工就业结构“降级”并存的现象，增加农业转移人口就业与市民化难度。

此外，短期集中回流对县城教育、医疗资源等形成集中需求，造成县域公共服务承压，一定程度上会制约市民化进程。

谈建议：

深化“产城人”良性循环 推动农业转移人口市民化

川观智库：面对新特点，四川应如何应对？

鲍家伟：2024年我国提出实施新一轮农业转移人口市民化行动，重点解决好农业转移人口最关心的稳定就业、子女教育、住房保障、社会保险等问题。这要求统筹推进新型城镇化、新型工业化和乡村全面振兴，围绕“产城人”探索，深化“产业支撑、就业带动、服务配套、人口集聚”的良性循环。

四川在构建富有四川特色和优势的现代化产业体系时，需持续发展就业友好型产业，通过分类推进县域产业、发展民生服务业、培育新业态、承接产业转移，拓展就业空间、增加就业岗位，为回流人口创造更多“家门口”就业机会。

一是分类做强县域产业支撑，结合“县域百亿主导产业”培育，“一县一策”打造一批产值超百亿的县（市、区）。工业基础良好的县积极参与先进制造业集群建设，培育创造新岗位的新赛道，拓展就业渠道。如自贡市贡井区发展低空经济，2024年以来累计定向输送本地用工3100余人。劳动力资源丰富的县，壮大农产品加工、特色轻纺等劳动密集型产业；同时发展门槛较低、吸纳能力强的文旅康养、家政养老等民生刚需服务业；支持直播电商等新业态，持续承接东部产业转移，创造新岗位。

二是针对回流人员开展系统培训。实施补贴性职业技能培训、培育特色劳务品牌、开展“共享培训”、推行产教融合等，提升就业技能，实现回流人员精准就业。如广元苍溪县打造“梨乡刀儿客”劳务品牌，通过标准化培训和技能等级认证，已帮助4万余名农民工实现高质量就业，年创造劳务收入近30亿元。通过这些举措推动“培训跟着产业走、课堂建在车间里、就业端口前置到培训末端”，让回流人员不仅“回得来”，更能“留得住、干得好”。

川观智库：推动农业转移人口市民化，四川还需从哪些方面发力？

鲍家伟：农业转移人口市民化核心是“人的城镇化”，不仅是城乡身份转变，更关键是能否享有与城镇居民同等的基本公共服务。

需聚焦这部分群体的安居乐业需求，既要优化“软件”资源配置，也要加大“硬件”资源供给，构建以人口和需求变化为导向的公共服务供给体系，打通就业、住房、教育、社保等堵点卡点，促进农业转移人口加快融入城市。如顺应数智化趋势，推动政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”，公共服务“一网通享”，提升城市智慧度与便利度，降低城市生活门槛、消除信息不对称带来的不便、增强农业转移人口自主融入城市的能力。

在此过程中，要贯穿人民城市理念，坚持绿色低碳、资源集约、效率提升，让农业转移人口在享受城市便利的同时，不必承受高昂生活成本、牺牲健康生活环境、接受低效公共服务。同时，引导其积极参与城市社会治理、社区文化生活，增强心理和文化认同，实现从“身份市民化”到“生活市民化”的跨越。

【未经授权，严禁转载！联系电话028-86968276】