文/廉政瞭望全媒体记者 张森阳
2025年12月8日，国家税务总局召开新闻发布会，介绍了税务部门在服务全国统一大市场建设方面采取的举措，其中提到加力纠治违规招商引资涉税问题，地方违规招引“空壳企业”搞“开票经济”的情况被重点谈及。什么是“开票经济”？危害性有哪些？相关单位又应该如何预防和治理呢？记者采访了税务系统工作人员及相关专家，揭开“开票经济”迷雾。
违规招商模式下的“开票经济”
“开票经济”是近年来我国经济领域出现的一种特殊现象，是指部分地方政府为完成税收考核指标，通过违规财政返还、构建“税收洼地”等手段吸引无实际经营的“空壳企业”注册，虚构交易链条并开具发票，制造虚假税收繁荣的模式。四川省成都市某区县税务局工作人员马丁告诉记者：“这种经济形态本质上脱离了真实业务，是一种虚开发票的产业链，不仅会造成国家税款流失，长此以往还会扭曲市场秩序，加剧地区间恶性竞争。”
2025年11月28日，国家税务总局公开发布一则罪案通报，较为完整地揭开了“开票经济”的“神秘面纱”。前期，湖南娄底市税务局稽查局通过税收大数据分析发现，有70户企业存在未取得任何货物却对外开具发票的情况，而且这些企业基本注册于涟源市同一区域，从成立到注销，最短的时间不足三个月。更令人生疑的是，通常注销一批公司后，随即又会迅速注册一批新公司。
当娄底市税务局稽查局与公安机关联合成立的专案组抵达相关企业注册地现场后，却发现这些公司所谓的“办公场所”，要么是门窗紧锁，要么是在导航上都找不到对应地址的空白地带。
进一步侦查发现，有29家此类公司开具的发票，都流向了武汉睿奇生物工程有限公司。结合已查实的资金流水和物流单据问题，专案组约谈了武汉睿奇生物工程有限公司实际控制人刘明。刘明坦白：是他找到中间人陈韦光，以开票金额4%的“服务费”向其购买增值税普通发票，目的是通过非法取得扣除凭证增加公司成本逃避缴纳企业所得税。
经查，中间人陈韦光在接到刘明的“业务”后，找到中间人刘伟东，要求其寻找无需成本即可开票、可以享受核定征收企业所得税政策的工业园区，以便成立新公司承接刘明的“业务”。刘伟东找到了涟源市税务局的工作人员唐向成，唐向成又找到涟源市娄涟财务管理有限公司的实际控制人谢久华，确认可以利用他人身份在涟源市成立大量新公司。随后，一条“刘明（受票方）—陈韦光（中间人）—刘伟东（中间人）—唐向成（税务工作人员）—谢久华（中介）”的利益链条形成。几人根据各自在这个虚开网络中的角色，分别赚取“服务费”“介绍费”和“代理费”。
据马丁介绍，该案涉案人员通过五层关系，构建了一个涵盖从公司注册、领票、开票直至资金回流的完整产业链条。该案犯罪嫌疑人刘明等人利用小规模纳税人增值税减免等优惠政策，自2021年12月至2023年2月，在无真实货物交易的情况下，在涟源市注册成立了29家企业，向武汉睿奇生物工程有限公司虚开增值税普通发票504份，价税合计2.6亿元。“这个案件曝光后，我们内部第一时间进行了通报和学习，对了解‘开票经济’很有作用。”马丁说。
实际情况中，“开票经济”更为复杂多样。笼统地说，招引无员工、无资产的企业在当地注册，业务流程仅有开票环节在当地完成的就是招引“空壳企业”搞“开票经济”。不通过承接实体产业和真实项目来扩充税源，以地方产业扶持政策等形式，全额甚至超额补贴，变相降低实际税负，形成事实上的“低税区”“零税负”的，就是违规引税返税搞“政策洼地”。“这两种方式都是地方政府或园区为短期政绩，脱离真实生产经营活动的违规招商模式。”马丁说。
从市场失序到系统腐败
“开票经济”给当地经济社会发展“注水”，看似获得了“好听好看”的经济数据排名，实则危害深远。
注水的统计数据，不仅不能给当地财政、就业等带来实质性贡献，还对相关企业的销售收入、地方GDP乃至当地财政收入等重要数据的真实性造成严重干扰。比如在医药领域，内蒙古警方曾侦破医药领域虚开发票案件，上千家空壳公司在全国虚开发票价税超百亿元，一款底价22元的药品开票价竟为90多元，差价则通过种种虚开发票的手段“洗白”并“提现”，这直接导致该类药品药价虚高。
西南财经大学财税学院副教授李静表示，“开票经济”带来的经济数字增长，实质是脱离实际的“纸上富贵”，既破坏市场公平，又损害国家税收利益，还加剧各地区间恶性竞争，影响全国统一大市场建设。当资金、资源被配置到虚假项目或“空壳企业”，而不是真实的产业和民生需求上，合法合规的企业则会因“劣币驱逐良币”而发展受限，老百姓得不到真正的实惠。
为构建经济数据的“空中楼阁”，相关各级部门需“紧密配合”，“开票经济”易成为滋生腐败的温床。上述内蒙古医药领域虚开发票案中，医药企业通过虚开增值税发票等方式，套取资金并支付回扣；而医疗机构和医务人员则通过接受这些利益，获取更多的药品采购和使用权。在该链条中，不仅涉及医药企业、经销商、医疗机构和医务人员等多个环节，还涉及虚开发票、洗钱等多种违法行为。
在“开票经济”的利益驱使下，个别负责税务稽查的内部人员，在税务专项稽查或反腐调查启动前，利用职务便利提前向被调查企业或个人泄露信息，使其有机会转移资产、销毁证据或统一口径。
2023年2月，国家税务总局辽宁省税务局原一级巡视员何力落马。税务系统内部制作的警示教育片提到，“何力利用职务影响说情、打招呼，致使税收重点领域的一些内控监督机制长期流于形式。”马丁说：“通过他的案例，我们内部对‘压案不查’‘跑风漏气’等滥用监督执纪权力的问题进行了一次比较彻底的整顿。”
还有的税务系统工作人员默许企业虚构交易、伪造增值税发票等，甚至利用职权为这些企业的虚假行为提供帮助。
2025年10月2日，国家税务总局昆明市盘龙区税务局原党委书记、局长杨立学被查。据业内人士透露，他长期担任地方税务局党组成员、纪检组组长、监察室主任等职，负责辖区内重点企业税收管理、重大项目税收核定等工作，而像盘龙区这样税源密集、征管复杂度高的辖区，涉及的税收种类多，税额巨大，若缺乏严格监督，极易出现利用职权人为操纵税收核定结果，帮助企业逃税漏税，从而谋取私利的情况。
2025年落马的国家税务总局北京市税务局原党委书记李亚民，国家税务总局烟台经济技术开发区税务局原党委书记、局长刘培君的相关通报中，也出现了诸如“在职期间利用专业知识规避监管进行利益输送”等表述。“开票经济”让少数人渔利，却由国家和群众“买单”。
既要政策规范也要企业自律
部分地方搞“开票经济”，根源是财政压力与政绩考核下的短视选择。更直白地说，不规范招商引资行为背后的逻辑就是部分地方为抢税源，不惜采取“你返我更返、你松我更松”的“财政倒贴”和恶性竞争。
为杜绝不法投资者借机钻空子，在监管薄弱地区包装虚假项目、偷逃税款、违规获益，国家发展改革委于2025年1月印发的《全国统一大市场建设指引（试行）》明确，各地区不得突破国家规定的红线底线违规实施财政、税费、价格、土地、资源环境等方面的招商引资优惠政策。
对各级地方政府而言，既要对部分官员为了快速出政绩的形式主义、官僚主义及时纠偏，又不能因整治“开票经济”就全盘否定地方招商引资的合规优惠，这十分考验地方政府的治理智慧。
四川省税务系统工作人员正在向企业代表普及“开票经济”的危害和典型案例。
四川省发布《四川省公平竞争审查办法》，提出对“违规利用财政奖励或者补贴等方式，对特定经营者变相给予税收优惠”应当对照有关审查标准重点审查。陕西省出台《落实扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案的若干措施》，提出要“提升投资合作的质量和水平，防止招商引资‘内卷’式恶性竞争”。李静指出，这类地方性规章的陆续出台，将促进各地招商引资从比拼优惠政策搞“政策洼地”向比拼营商环境创“改革高地”转变，以公平竞争审查推动招商引资更规范。
而在税务系统层面，国家税务总局副局长蔡自力在新闻发布会上表示，违规招商引资是影响全国统一大市场建设的原因之一，税务部门将加大对搞“政策洼地”、违规招引“空壳企业”搞“开票经济”等行为的监控和核查力度，坚决防治“开票经济”扰乱市场秩序的问题。
“近期，我们内部也加强了对相关案例的学习，还主动联系了公安、财政、银行等相关单位，共同利用大数据、AI等工具共享信息、研判异常情况，我和身边同事对‘开票经济’已有了新的认识。”马丁向记者表示。
“开票经济”的违规补贴还会被追回。12月8日的新闻发布会上，国家税务总局点名江苏博迁新材料股份有限公司，因不符合相关政策，应将2023年获得的两笔总计2400万元宿迁高新技术开发区财政局拨付的奖励资金退回指定账户。
对合法经营的企业来说，重点是要摒弃“优惠依赖”，要以“合规做实”应对相关政策的变化。成都市新都区工商联合会工作人员付辉向记者介绍：“我们每年都会向企业等宣传，要认真贯彻落实省、市、区委全会精神及经济工作会议精神，要诚信经营、依法纳税，不要想着‘钻空子’‘耍花招’。”（应受访者要求，文中部分人名为化名）
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