问：城镇化既是经济发展的结果，又是经济发展的动力，是现代化的必由之路。如何高质量推进以人为本的新型城镇化？

答：为充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力，有力支撑和助推中国式现代化建设，党中央对新型城镇化作出一系列重要部署：党的二十届三中全会提出“要健全推进新型城镇化体制机制”，紧接着国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，对未来五年推进新型城镇化建设作出部署；2024年中央经济工作会议进一步提出，“统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展”；2025年政府工作报告明确“深入实施新型城镇化战略行动”。高质量推进以人为本的新型城镇化能够通过经济增长、改善民生等促进高质量发展，深入理解其主要内涵和着力方向，对更好落实党中央的战略部署具有重要意义。

满足人的需求和全面发展是高质量推动新型城镇化的出发点和落脚点。城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，是现代化建设过程中必经的历史阶段。推动城镇化的根本动因，是在城乡和区域发展不平衡的背景下，人们为了获得更好的居住环境、享受更好的公共服务、谋求更大的发展可能等做出的理性选择。如果单纯追求城市规模扩张或经济指标增长，忽视了人的需求、尊严和全面发展，那么将难以实现城镇化的可持续发展。因此，以人为本的新型城镇化聚焦人的需求和福祉，强调社会公平、人的发展以及资源环境的可承载性，实现城镇化的高质量发展。聚焦人的需求和福祉，必须兼顾不同群体的差异化需求，提高公共服务的水平和质量，不断增强市民的幸福感。强调社会公平，需要确保居民在基本公共服务领域享有平等权利，让其广泛参与到社会治理和民主决策中来，鼓励不同文化背景的人相互理解和尊重，增强社会的凝聚力与和谐感。强调人的发展，需要提供充足的就业和创业机会、不断改善劳动者的工作条件和收入水平，构建全生命周期的教育体系，实现人与城市相互成就和共同发展。强调资源环境的可承载性，需要完善市政基础设施、保护生态环境，提高能源利用效率，建设智慧城市和韧性城市，不断优化居住环境和提高可持续发展能力。

高质量推动以人为本的新型城镇化需要把握城镇化发展的阶段性特征。城镇化具有明显的阶段性特征，在不同的发展阶段，增速和内涵都有较大的差异。早期美国学者诺瑟姆提出城市化“S形曲线”，显示城市化率在30%—50%属于加速时期，50%—70%属于城市化减速时期。加速到减速的拐点学界持有的看法不同，但根据我国的城镇化发展趋势，自2020年城镇化率达到63.89%后，城镇化率增速出现明显减缓。在这一阶段，城镇化不仅量的扩展会放缓，更需要质的提升来支撑。在加速发展阶段，我国城镇化不可避免带有一些粗放型发展的特征，如建设用地的地均产出偏低，部分城市的开发区存在土地闲置低效现象，部分城市建成区人口密度偏低等，削弱城镇化原有动力，需要加快转变发展方式，在经济、社会、文化、环境等多个维度上协同发力。经济发展要创造更多的就业机会，社会发展要构建更可靠更充分的保障体系，文化要更加包容和谐，环境要更加适宜人居，这种转变要求政府、企业和社会各方围绕满足人民美好生活需要共同推动，通过创新发展路径和优化政策制度为城镇化注入新的发展动能，推动城镇化进程与经济发展、社会进步、环境保护和数字化转型等各方面有机融合，实现更高层次的、全面的城市化目标，应对新发展阶段城镇化面临的新形势和新挑战。

高质量推动以人为本的新型城镇化需要对不同区域实施针对性的政策。不同区域在城镇化进程中承担不同的功能和定位，城镇化进程和方式都有所差别，需要实施不同的城镇化发展策略。其中，中心城市和县城是我国推动新型城镇化发展施策的重点区域。一方面，中心城市由于优越的地理区位、便捷的交通条件、坚实的产业基础、完善的公共服务等，在集聚人口方面具有较强的吸引力。国家统计局的数据显示，在大部分城市人口呈现净流出的情况下，中心城市尤其是省会城市成为人口净流入的区域。当前产业正加快转型升级，很多中心城市的极化还未完成，其大都市区的高端产业、金融、科技、文化等领域将继续扩张，中心城市在全国城镇化发展中将继续发挥引领作用。为此，需要依托中心城市辐射带动周边市县共同发展，并发展同城化程度高的现代化都市圈。2019年国家发展改革委出台了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，提出“城市群是新型城镇化主体形态”“加快培育发展现代化都市圈”。截至2025年1月，获国家发展改革委批复或“衔接函复”的国家级都市圈已有16个，成为新型城镇化的主要空间载体。另一方面，县城是我国城镇体系的重要组成部分。数据显示，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%。为推动城乡融合发展、完善城镇体系，县城成为推动新型城镇化的重要载体。同时，我国县城类型多,自然资源、地理区位、交通条件、产业基础等存在巨大差异。2022年中办、国办出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确提出“科学把握功能定位，分类引导县城发展方向”，因此需要分类推进县城新型城镇化建设，因地制宜补齐县城短板弱项，增强县城综合承载能力，引导人口向县城集聚，夯实新型城镇化的重要基础。

高质量推动以人为本的新型城镇化必须以深化体制改革为主要突破口。高质量推动以人为本的新型城镇化要实现多维度、多主体的全方位协同，取决于体制机制能否保驾护航。特别是在城乡和区域发展差距不断缩小的情况下，新型城镇化需要尊重城镇发展演化和人口自由迁徙的客观规律，进一步深化体制机制改革，在更大范围推动基本公共服务均等化和要素跨区域跨城乡自由流动，才能进一步激发新型城镇化发展的活力。2024年我国常住人口城镇化率67%，一些地区的户籍制度仍然存在较高门槛，导致农民工在大城市中工作多年仍无法顺利落户；还在于土地征收与补偿制度不完善，导致农民的土地流转利益无法得到充分保障，农民的土地价值没有得到合理体现，进而影响农村人口向城市的迁移意愿。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制”，重点涉及户籍制度改革、进城落户农民合法土地权益保护、都市圈同城化发展机制构建，以及经济社会管理权力下放等。因此，需要着力于进一步深化重点领域体制机制改革，统筹人的全面发展、社会公平和资源的高效配置，为城镇化进程提供更具包容性、公平性和可持续性的制度支持。

（四川省委省政府决策咨询委员会委员，四川省发展与改革研究所高级经济师鲁荣东）

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